统筹城乡发展要有更积极的城市化政策

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开展社会主义新农村建设工作已经两年了，成绩相当显著，但从我们的初步调查看，农村建设的资源合理配置问题还相当突出，以农业为主的地区在农村建设中困难还很多。我们认为，进一步加快新农村建设的步伐，必须调整新农村建设的战略思路，采取更积极的城市化政策，为农村发展创造更好的条件。

一、多半人口居住在农村不容易建设新农村

新农村建设成功的最终标志是两个，一是农村居民的平均收入要接近城市居民的水平，二是农村居民享有与城市居民相当的公共服务水平。有了第一条，政府规定的“生产发展、生活富裕”这样两个新农村建设目标就算有保障了；有了第二条，政府规定的“乡风文明、村容整洁、管理民主、生态良好”这些公共目标也就有了保障。但在我国多半人口居住在农村的情形下，这两个基本条件要实现是相当困难的。

（一）小规模农业经营不可能产生支撑新农村的新型农民

我国耕地的保有量的目标是18亿亩，而我国农户总数约2.4亿多户，平均每户耕作面积大约7亩地。在这些农户中，约20%的农户从事“设施农业”，生产畜产品、水果、蔬菜、花卉等农产品。他们大体可以实现充分就业，可以获得较高的年工资收入和投资收益，其家庭总收入可以接近城市平均水平。其余80%的农户主要从事粮食生产，来自农业的收入平均每户大约在3000―5000元。这些农民不仅不会有较高的私人生活水准，也没有能力承接较高水准的公共服务。由这样一些农户构成的居民点――村庄，只能是破败的村庄，而不可能是“社会主义新农村”。

能不能在户均7亩地上通过农业技术进步来增加农民收入？非常难。因为良种、灌溉、化肥、除草剂和小型农业机械等技术是规模中性技术，这些技术的应用对农产品产量进一步增加作出贡献的潜力已经不大，其显著作用只是节约劳动时间。从我们的调查看，农民更倾向于选择劳动节约技术。这种技术进步的综合效果是，提高农民单位劳动时间的收入，从而增加农民的隐性失业。如果农民不能利用节约出的劳动时间从事其他工作，这种技术进步就不能增加农民收入。

能不能在户均7亩地上通过改造农业组织结构来增加农民收入？也很难。农业生产的组织结构的进步在我国被冠以“农业产业化”，其实它是指建立在农业专业化基础上的农业经济的一体化。事实上，农业产业化仍然是让农民节约了总的生产时间，而不是提高农民的农业收入。在农业高度产业化的条件下，服务农业的“龙头企业”从事更专业化的流通和技术服务工作，农民便在一定程度上退出了农产品流通领域和生产资料购买领域，甚至连地头上的工作时间也减少了。因为专业化的生产，某些短缺农产品常常会迅速增加供应，而农产品的需求收入弹性又很小，价格便可能下跌，如果农民的土地耕作面积不变化，农民的农业收入也会下降。

概括地说，农业特别是粮食生产的技术进步和组织结构的调整，只是节约了农民的劳动时间，而不是直接增加农民收入。我们不能指望2亿4千万农户通过这种进步直接增加收入。摆脱这种困境的办法是农民的兼业，让农民从非农产业中增加收入。但现行的农民“兼业模式”导致巨大的资源浪费，不利于统筹城乡发展。

（二）现行“兼业模式”导致巨大的资源浪费

尽管有官方的数据，也有一些研究机构的调查，但还是很难确切估计目前我国农村劳动力转移的数据。按一个保守的判断，可假设有1亿农户的主要劳动力(包括配偶共1.4亿劳动力)在各类城市从事非农产业。同样按保守估计，这些外出务工人员带回农村的资金每年在8000亿元左右。另据国家统计局公布的资料，全国农户平均每年新增约8平方米的钢筋混凝土住房面积，其造价大约0.32万元人民币。仅此一项，全国农户每年新造住房的投资约8000亿元人民币。这样说来，我国农村外出务工人员带回农村的资金刚好和农民的住房投资相一致。8000亿这个数字是巨大的，它远远超过了国家对农村的全部投入。

一方面，农村常住人口在减少，另一方面，是农村的住房在增加。每4年新增加的钢筋混凝土房子，可供1亿人口居住（每户60平米计）。这种矛盾的后果是我国农村有大约25%的住房常年没有人居住，其资源价值约2万亿元人民币（每平米按260元计算）。

由此产生的资源浪费还可以算另一笔帐。尽管农村常住农民人数以1.6%的速度在下降，但农村的户数却在以1%左右的速度在增长，新增加的分立农户除在一些发达地区不能获得宅基地外，其他地区仍然能获得宅基地。目前，我国农村地区的非农业占地已经达到约18万平方公里，按城市的容积率标准，应该容纳18亿人口，但实际上只容纳了约7亿人口。按目前的趋势，农村地区的人口容积率还在下降，农村的土地资源浪费趋势难以扭转。

还有一笔各级政府在“新农村”建设中的投资账。全国县以下农村道路长度120万公里，村内道路约在250万公里左右，每公里按5万元计，也近2000亿元。再加上其他基础设施的投入，如自来水、电力、污水排放、沼气池等，投资还会显著增加。

（三）分散的公共投入无以建设新农村

中国农村大约有320万个自然村，60多万个行政村，常住人口大约是7.4亿左右，占了中国总人口的58％。这是中国社会的大头。中国银监会官员披露的资料表明，到2020年，社会主义新农村建设需要新增资金15―20万亿元人民币。而实际支农资金按照8%的增长率计算，只能提供10万亿左右。这些资金即使投下去，由此产生的固定资产的维护更新成本，国家和农民都支付不起。

因为农村人口数量庞大，涉及到许多政府管理部门，几乎每一个部门都认为自己有必要成为“新农村”建设的投资者，大家都向国务院争要资金，造成资金使用的分散和低效率。按我初步了解，直接涉及的中央部一级工作部门都在参与“新农村”建设，正在实施大约100项左右新农村建设的“工程”或“计划”。

二、城市吸纳人口的能力究竟有多大？

一些学者怀疑我国城市吸收农村人口的能力，认为城市化的步伐应该慢一些。还有的学者认为，城市化会导致城市出现大量的贫民窟，应该将农民束缚在农村土地上。我以为这些看法是不正确的。

城市吸收农村人口的能力弱，主要与我国的就业政策有关。我们估算，如果能严格执行“劳动法”，下决心解决劳动者加班报酬问题、城市居民兼业问题和童工问题，全国就业岗位有可能增加4000万左右。如果再加强居民收入调节和监管，适当提高个人收入所得税的累进率，努力打破就业的部门垄断，就业岗位还可以增加。从宏观经济数据看，我国GDP连年高速增长，远远超过了就业增长的速度。这种差距不可能用技术进步因素来完全解释。基本情况是，一方面已就业的劳动者超时超负荷工作；另一方面却有大量农村隐蔽失业人口存在。我们不赞成用农民素质低来解释农民失业人口大量存在的原因。劳动市场的不完全性，才是农民工就业难主要制约因素。此外，收入户籍政策、调节政策和地方管理体制也不利于城市化，这方面做好改革，城市化的速度还会增加。

我做过一个粗略估算，假设采取积极的城市化政策，我国种植业农户以每年6%的速度减少（目前的速度已经是1.6%左右）是完全可能的，其中大中城市贡献3%，其他小城市和新兴小城市（可以发展1万座2―3万人的小城市）贡献3%。有了这样一个过程，在30年以后，我国可以剩下5000万农户，其中粮食种植3000万户，其他农户2000万户。这个目标实现以后，农村人口将显著减少，大批村庄将消失，城乡差别将基本不存在。那时，中国农村的基础将是富裕农民组成的小的居民点，不以农业为主的家庭将居住在小城市，而更多的农民将变成城市居民，城市化率可达到80%左右。

不久前笔者到过无锡。无锡已经实现了高度城市化，多数农民都在类似华西这样的小城市兼业，收入的主要来源是城市工作岗位。无锡所采取的积极的城市化政策为全国的新农村建设开辟了方向。

三、什么是更积极的城市化政策？

实行积极的城市化政策重点要解决以下几个方面的问题。

一是深化社会管理体制改革，创建城乡统一的户籍管理制度。户籍制度改革是要建立一种操作比较简单、不含有身份歧视、便于对人口进行规模控制的人口登记制度。新制度的核心应该是居住地人口登记制度，即一个人登记为哪个城市和地区的人，主要标准要看他的日常住地在哪里。更具体地说，只要一个人在一个城市享有住房（不论租住还是拥有产权），且这个住房的建设符合政府的规划，住房的结构和面积等质量元素符合政府的标准，那么这个人就应该被登记为这个城市的居民，并享有和其他居民一样的权利。标准住房可以分类，特别要有最低标准住房的规定。实行一套标准住房登记一户居民（可以是一人）的制度。实行这个制度会面临一些“技术”上的困难，但解决这些困难并非不可能。

二是改革劳动管理体制，调节劳资关系，增加城市就业机会。现在各类企业都搞“加班”，有的还不支付工资。在这方面，我们的政府没有做好榜样。据我观察，我国政府部门从中央到地方都普遍存在职员加班、过度劳动的情况。可能中央政府在这方面更严重。高级领导要以身作则，至少不要在假日、周末工作，更不要在这个时间去地方检查指导工作。

三是改革土地管理制度和土地产权制度，探索用“以土地换住房”和“以地租换保障”等多种途径解决农民进城的“门槛”问题。要取消区分“大产权”、“小产权”这样的奇怪的政策，以“放开产权、管住规划”为核心建立土地管理的政策体系。

四是改革区域行政管理体制，祛除僵化的“设市标准”控制。美国设市标准之一是城市核心区的人口每平方英里（约3平方公里左右）2500人。按照这个标准，我们的城市化率要高出许多。但是，我们的设市标准不允许这样的社区变成城市，更没有法规要求这样的社区按照城市去建设。目前，中国的设市标准之一是县人民政府驻地镇从事非农产业的人口不低于10万，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于7万；县总人口中从事非农产业的人口不低于25％，并不少于12万。这个标准很高，更重要的是，这只是“县改市”的标准，而不是一个居民点变为“城市”的标准。更好的办法是把“县”作为一个地域，这个地域里可以包括一些城市，也就是说，我们可以有比县域还大的城市，也可以有小的、只有两三万人的城市。要修改有关法律，把这样的居民点纳入城市规划的控制对象。

（作者单位：中国社科院农村发展研究所）