公共财政预算不足及改革措施

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［提要］ 经过多年的改革和完善，我国公共预算体制已基本建立起来，但当前公共预算对经济发展并非完全适应。因此，研究进一步完善公共预算的措施，推进公共预算改革的深入，对整个社会发展具有很大的积极作用。

关键词：公共财政；预算改革；理念

中图分类号：F812 文献标识码：A

收录日期：2012年2月16日

为了满足社会主义市场经济的要求，我国应建立有中国特色的社会主义公共财政。所谓公共财政，就是为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运行机制模式。公共财政最大的特征就是满足社会公共需求。建设公共财政：首先，要切实转变政府管理理念和职能，真正把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来；其次，要有一套完善的公共财政预算管理体制，保证公共预算能够恰好执行。公共财政预算作为一个国家为来年各项支出所做的总体规划，其准确性、科学性以及执行性直接影响到国家的经济事务、社会管理事务等各项工作。

一、我国公共预算管理存在的不足

1、预算理念不科学。政府公共预算理念的不科学性主要体现为：（1）重预算编制，轻预算监督。政府花费众多的人力物力进行年度预算的目的就是监督政府的资金使用。但在我国，公共财政预算执行过程中并没有起到足够的对于政府约束与监督作用。对政府的资金分配及利用控制不力，导致预算执行随意性大；（2）忽视民生预算投入，财政民生投入不足。当前政府主导的资源分配以及以政府利益为中心的传统观念的存在，使得政府对民生问题关注的不够，关系民生的基础服务领域经常出现资金的短缺问题。

2、预算编制不够详尽，人大审议不够严格。目前，在预算编制方面，预算编制内容仅仅罗列了一些收支大类，不仅非常不详细，而且缺乏应有的透明度，同时为预算的挪用和造假提供了滋生土壤。尽管我国已经在细化方面做了一些改进，例如，将支出的项目分设为五级科目：类、款、项、目、节，但是这种分设在具体的执行中依然没有做到真正细化，因为具体实施中很难做到目和节，一般仍旧停留在类与款的层次上，所以应进一步采取有效的细化措施。预算编制内容越是明确化、具体化，就越能有效地约束政府的财政活动。

3、预算编制方法有待革新。尽管财政部一直要求采取零基预算法编制政府预算，但实际中没有得到很好地落实，各地很多部门依旧采用基数加增长的方法编制预算。这种方法导致了预算支出只能增不能减的刚性增长，同时也造成了各部门的预算苦乐不均，不利于控制和优化财政资金的结构。

二、推进公共财政预算改革相关建议

1、改变财政预算理念。理念的转变是改革财政预算的根本，只有革除传统的财政理念，贯彻公共财政理念才能最终取得财政预算改革的成功。公共财政理念要求财政能够更多地满足公众要求，更多地接受公众监督。然而，传统的财政理念在一部分地区、一部分政府官员的头脑中根深蒂固，所以理念的转变是一个长期而艰巨的任务，需下大力气坚持不断采取措施。

2、加强公共预算监督管理。充分发挥人大和媒体舆论的作用，加强人大与社会对政府预算的监督。首先，充分发挥人大的预算监管、审查功能，提高参与人员的专业知识，推进实质性审查，增强审查的透明性。同时，提交给人大审议的预算编制要详细，具体到每一项收支项目数额。经人大批准的预算在执行中尽量控制预算调整，因特殊情况需要增加支出或减少收入时，应按照《预算法》规定，政府向同级人大常委会提出预算调整方案，由人大常委会审批通过。财政部门和其他部门不得擅自进行调整，也不允许先用后报；其次，在人大对预算的审批过程中，应执行预算审批的听证机制。预算听证是政府信息公开的重要渠道，是最好的公开方式,是公民直接监督的一种有效形式，它提高了公民参与的透明度，在政府与公众之间搭建起了沟通的平台，为社会公众参与预算决策提供了重要渠道，使公民参与预算辩论，让公民有机会表达自己的观点，并且更好地了解政府提供公共服务的能力；最后，应定期及时、充分向社会公众公布预算执行情况，回答公众疑问，接受人民监督。

3、大力推行综合预算，重点落实零基预算

（1）逐步扩大预算范围，建立综合预算。综合预算是指各部门编制部门预算时，要全面考虑预算内外所有的收支情况，实现部门预算内外的综合平衡。综合预算就是要将政府非税收入全部纳入预算管理，实现全口径的收入和支出。政府非税收入是指除税收以外，依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分。

（2）采用何种预算方法将会直接影响预算内容的编制效果以及预算的执行效果。以往，预算采用“基数+增长”的基数法来安排预算，现在我们要大力落实更有效的零基预算。所谓零基预算就是根据政府机构的实际人员编制状况、当年的工作任务、事业发展规划，并参考有关支出标准，需要每年重新确定，从零开始进行预算。由于不受以前基数的影响，采用零基预算方式会在更大程度上保证财政预算的合理性，让财政资金发挥更大的效益。需要特别注意的是，并不是所有的支出项目均适合使用零基预算方式，所以在进行预算编制时，需要根据实际情况，力求预算编制的科学、合理。

4、加快修订《预算法》。一方面现行的《预算法》及其实施条例对预算编制内容的规定仅仅罗列了一些收支大类，很不详细，缺乏透明度；另一方面现行的《预算法》及其实施条例只规定了预算由同级人大审批，但在人代会审查预算草案时，对发现的问题如何修正，并没有明确规定，致使预算草案的修正存在无法可依。因此，应加快修订《预算法》。要对预算中的支出、收入范围以及项目制定出具体的标准，对支出项目细化到项、目，有条件的还要细化到节，改变过去预算法规定过粗、无标准可依的弊端。同时，还要调整预算编制、审批时间和程序，增加预算编制、审批时间，规范预算草案和预算调整审批程序，加大人大和社会的监管力度以及透明度。

三、结语

在具有中国特色的社会主义公共财政建立和完善过程中，只有在公共财政理念的指引下，对政府预算进行深入改革和完善，才能进一步提高公共财政的使用效率，才能更好地实现公共财政为公众服务的根本目标。

主要参考文献：

[1]何宝华.预算法修改问题探析.山西财经大学学报，2012.1.

[2]唐云锋，绮粱蕊.政府预算的社会监督模式研究.2012.1.