我国土地督察制度的理论研究及国内外经验借鉴

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摘要：本文首先对我国土地督察制度的涵义进行了辨析，分析了我国土地督察制度的理论依据和现实需要，为我国土地督察制度提供理论支撑，弥补现有研究不足；总结国内外督察制度经验，以供我国土地督察制度参考。

关键词：土地管理 土地督察 中央与地方政府 制度建设

一、我国土地督察制度的涵义辨析

国务院《关于建立国家土地督察制度的通知》中规定，我国土地督察制度是国务院授权国土资源部代表国务院，通过设立专门督察机构，对省级及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查的制度。为了进一步深化对其内涵的理解，先分析其与以往行政监督、行政督察、土地监察等概念的联系与区别。

1、土地督察与行政监督、行政督察

行政监督是指国家机关、政党、社会团体和公民等主体依照该国法律或国际惯例对国家行政机关及其工作人员的行政行为进行全面的监察、督促和指导。（如图1所示），包括行政系统外和行政系统内监督两类。

行政督察是指由上级政府设立督察组或督察机构对有关行政机关的行为实施监督检查，它是行政系统内监督的重要组成部分。它具备以下几点特性：一是督察的主体属于行政系统内部机构和人员；二是督察的对象是行政机关及其公务人员；三是督察的内容是特定的专项事务；四是督察主体的设立是长期性的。从这个层面看，土地督察当属典型的行政督察，具有代表和示范意义。

2、土地督察与土地监察

土地监察即土地监督检查。我国《土地管理法》专门规定了土地监督检查制度。土地监察是指土地行政主管部门依法对单位和个人执行和遵守土地管理法律法规情况进行监督检查，并对违法者实施法律制裁的行政执法活动。

从概念上看，土地督察与土地监察的主体和客体均存在区别。土地监察的主体是县级以上土地行政主管部门；土地督察的主体是国家专门设立的土地督察机构。土地监察的对象是一切与土地发生法律关系的单位和个人。而土地督察的对象则是省级及计划单列市人民政府的土地行政行为。

从本质上看，土地督察与土地监察既有联系又有区别。土地督察制度实质是把对中央对地方人民政府的土地监督权从土地监察中分离出来，形成专门的制度规则。但是，土地督察并没有取代土地管理部门依法享有的土地监督检查权。国家土地督察机构行使职权，不改变、不取代地方人民政府及其土地行政主管部门的行政许可、行政处罚等职权。

二、我国土地督察制度的理论依据

1、行政监督理论

西方的分权制衡论与中国马克思主义权力制约观均强调保护公民的个人权利，主张对政府权力进行监督和控制。建立土地督察制度，加强中央政府对地方政府土地利用和管理行为的监督，能够制衡地方政府的土地资源支配权力，保障中央对土地的宏观调控权。

2、政府监管理论

政府监管理论的主题是政府与市场的关系。政府监管则是对市场失灵的回应。土地市场因土地准公共物品的特性、土地利用外部性、垄断等问题更易出现“失灵”，成为政府监管的重点之一。建立土地督察制度，正是国家基于对现有土地管理体制漏洞的反思而做出的重要决策。

3、中央与地方土地利益关系论

随着改革开放的深化，中央和地方利益关系格局发生了重要变化。地方政府为了追求地方、组织、甚至个人利益与中央政府展开博弈。因此，中央在下放一部分权力的同时，收回一部分监管权力，加强土地利用的国家控制，是十分必要的。建立国家土地督察制度正是顺应土地管理新时代需要的产物。

三、建立国家土地督察制度的现实需要

1、我国目前面临的土地问题

（1）耕地保护面临数量和质量保护双重压力

一方面，工业化和城镇化的快速发展，直接导致了耕地数量的持续递减。1997至2008年，全国耕地净减1.25亿亩，减幅达6.4%；另一方面，由于自然条件的限制，耕地占补难以实现数量和质量“双平衡”。耕地数量锐减、质量下降对我国粮食安全、社会稳定和可持续发展构成巨大威胁。

（2）建设用地无序扩张和低效利用并存

一方面，城镇建设用地数量增长过快。1996至2007年，全国城市建成区面积年均增长5.2%，而城市人口仅增长4.0%。另据对400个城市调查显示，城市建成区闲置土地占建成区面积的1/4，城市化的非理性进程造成土地资源的巨大浪费；另一方面，农村居民点用地呈现无序扩张态势。统计资料表明，1996至2008年，全国农村人口减少了1.29亿人，而农村居民点用地反而增加了112万亩。农村空闲住宅面积占到建设用地总量的10%-15%。城镇和农村建设用地的双扩张与落实最严格的集约节约土地制度背道而驰。

（3）由征地导致的社会矛盾不断激化

当前我国征地制度存在严重缺陷。表现在：征地范围过宽、强制性征地行为导致大量农民失去赖以生存的土地；政府从征地中获取高额的土地增值收益，而给予农民的征地补偿标准普遍偏低；征地安置不到位，难以维持农民的长远生计。

（4）违法建设占用土地问题严重

我国违法用地案件长期居高不下。截至2008年3月20日，全国土地执法百日行动共查处土地违规违法案件31737件，涉及土地25.04万公顷；2009年国土资源部开展的“双保行动”中，全国共发现61341件违法案件，涉及土地42.2万亩。另外，调查显示，本该负有监管责任的地方政府却成为土地违法的重要主体。如何有效遏制土地违法案件成为我国土地管理亟需解决的难题。

（5）土地生态退化的形势严峻

全国水土流失面积仍有356万平方公里，占国土面积的37.08%。沙化土地173.94万平方公里，占国土面积的1/6。另有90%以上的天然草地退化，且退化面积以每年150万公顷的速度递增。地质灾害频繁、生物多样性降低、生态服务功能持续下降等严重危害社会生态可持续发展。

2、土地问题的制度成因及治本之策

造成土地问题的原因是多方面的，但追根溯源，土地管理体制的不完善才是症结所在。表现在：