公共治理主体论

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摘要： 公共治理强调包括社会自组织在内的更多主体的共同治理。公共治理中所体现的多元主体间的相互间性是对主体间民主、平等、自由关系的表达，并通过言语商谈、相互理解达成目标的的一致性。寻找达成目标一致性的路径同时也是主体间追求善治的选择。

关键词：公共治理；单主体；互主体；共主体

中图分类号：D631.43文献标识码：A文章编号：1003-949X（2008）-06-0052-02

一、公共治理的单主体

公共治理中的单主体既可以指政府、公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构与私人机构的合作，只要其行使的权力得到公众的认可、认同，都可以而且应当成为在各自不同层面上社会公共权力的主体和中心。公共治理单主体将公共治理中的多元主体地位突出出来，它们既是公共治理的独立主体，同时又是公共治理的客体，它强调的“主体性”是指主体间的多元和平等。

以理性官僚制为核心的行政管理模式，曾被认为是组织方式的理性和高效，是指挥和控制现代社会最有效、最标准的方式。它仍然处在哲学认识论“主体――客体二分”的思维范式中，强调的是主体相对于客体的优先性和至上性的思想，作为现代性的产物，这种以政府单一主体为基础的政府制度安排，在信息化、全球化的时代背景下产生了深刻的变化，官僚制的天性不足逐渐暴露出来。而新公共管理的产生伴随着对传统政府管理模式的批判，相较之下有新的突破，却又与公共治理的民主参与形式不同。公共治理的这种多元主体不仅仅是新公共管理中执行主体的多元化，而是包括规则制定和执行等一系列治理行为主体的多元化。公共管理下政府这个主体的意志依然在公共管理中处于主导地位，即使实现了公共管理执行主体的多元化，也不能从根本上解决政府作为公共管理唯一主体的垄断问题，还必须实现公共管理有政府本位和政府意志居于决定性地位向公民本位和公民意志居于决定性地位的转变。台湾学者吴琼恩指出：新管理主义重新回到了传统公共行政学所重视之“技术理性”的效率行政。[1]

公共治理最大的贡献是对传统政府管理模式的否定，它体现的参与合作不是一般的民主机制理念中所包含的政府为主导的、对社会多样性成份的吸纳、接收，而是一种平行的，各自以主体身份而存在的合作与对话机制。罗西瑙特别强调治理与政府统治的这一区别，他说：“更明确地说，治理是只有被多数人接受才会生效的规则体系；然而，政府的政策即使受到普遍的反对，仍然能够付诸实施。……因此，没有政府的治理是可能的，即我们可以设想这样的一种规章机制；尽管它们未被赋予正式的权力，但在其活动领域内也能够有效地发挥功能。”[2]公共治理应该是探索在公共事务的治理中政府与公民以及其它社会组织之间的一种新的合作关系。政府不再是国家惟一的管理主体和权力中心，公民、企业和社会组织等作为公共治理主体之一，可以作为独立单一的主体，享有与政府平等的地位，通过对话、协商参与公共事务的治理，而达成共同治理的目标。各种私人部门和公民自愿性团体正越来越多地，以独立、平等的新型角色承担起原先由国家承担的责任，为达到共同治理的目标。

二、公共治理的互主体

公共治理的互主体性指的是，各主体之间的相互理解、公共利益相互认同的平等、合作关系。公共治理主体间的平等关系并不是一种空洞的姿态，它已经深入到公共治理的理念当中。公共治理各主体作为相对独立的个体在治理中享有平等的参与和言语的权利，每个主体的利益诉求都能在理性协商过程中得到自由表达，共同参与公共政策制定，不受其他利益集团的干涉，并这种不干涉不是由他人所控制的，每个主体都是一个与治理范围内与公共事物息息相关的个体。因此，要使公共治理高效有序的运行，必须通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式来实施对公共事务的管理，并建立认同之上的公共利益的平等合作。也就是说，各主体之间的平等、自由关系在公共协商过程中，通过提出各种相关理由，说服他人，或者转换自身的偏好，在广泛考虑公共利益的基础上利用公开审议过程的理性指导协商，从而实现实质性的民主和自由。

威格里・斯托克认为，“治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。”[3]这就是说，公共治理造就的是一种赋权的环境，能使民众尽可能广泛地参与发展决策，保障民众政治自由和参与决策权利的政治意愿，同时形成一套保证人类自由和参与的规范、制度和法律框架。各主体共同参与公共事务的管理要通过协商与合作达成决策、规则和制度来实现。公共治理各主体之间的相互依赖关系，不是趋于利益地位的依赖和妥协，而是超越利益和价值分歧的基础上，通过合作、协商达成的不同利益之间的妥协、不同价值之间的宽容。人们之间的实际关系，往往是基于利益权衡的妥协，在包容或妥协的同时，也就必然蕴含着任意的排斥。为此哈贝马斯在其交往行动理论中体现在“妥协”和“宽容”与“正义”联系中就主张“正义的核心内容是交往的合理性，而合理交往的典型形式就是不同主体之间为论证各自观点而进行的理性商谈。”[4] 理性商谈意味着各主体间的商谈包含了对不同价值主体价值观念的尊重和不同利益地位主体的包容。商议过程不仅要平等待人，而且要包容他者。理性协商普遍采纳他人角色的思路可以让我们理解为在受益于别人对自己的宽容的同时，自己也要尊重平等地包容每个人的宪法原则，而不能对普遍化了的宽容，期待怒目相向。

三、公共治理共主体

通过以上分析可以知道，要实现公共治理中的主体间性，即承认参与治理的各要素互为平等主体，其基本的价值取向在于正确处理好互为治理主体的主体间的关系，其核心内容是治理主体间如何相互理解、协调并达成目标的一致性，寻找达成目标一致性的路径。共治理范围内的各主体因对需要解决的治理内容――共同客体而相互需要和关怀，由若干个“我”构成为“大我”、“我们”，构成为共同体、共同主体的内容。公共治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，最终的目的也是为了维持社会秩序，然而它们权威的基础和性质完全不同。

公共治理中每一个利益主体都与别的利益主体发生着现实的利益关系，正是由于利益主体的个别性、具体性、差异性决定了利益主体的多元化，利益关系的复杂化，必然也会造成利益冲突的多样化，因而通过参与、协商、合作等多元、民主方式来协调各主体之间的矛盾和冲突是构成治理活动的一部分。因此，每个利益主体都是治理范围内利益相关的一员，是处在主体间性中独立的自由主体，它们又彼此互相依存，利害相关，休戚与共，把这不同个体整合为一个共同体的那种内在联系就是共同利益。权威的形成是一种关系的存在，这种关系源于共同体内部个体与个体、个体与群体的理性结合。

公共治理的共同主体的实现，需要多元公共主体在善治目标上的互动所构筑的治理秩序--多中心的治理秩序来实现。一方面取决于制度供给。要为多治理主体间性提供现实的条件就要实现政府的放权和分权，授予公民平等的参与权，并作为制度确定下来。各主体之间的关系，不存在任何行政领导关系和隶属关系，尊重社会各治理的主体地位，是一种在共同治理的过程中存在的互动关系。没有制度供给上的自治组织的主体地位，就不可能有公共治理中的主体间性，因而就难以达成只有共同的体才能达成的共同规则和保证主体间遵守这些规则，而没有共同规则约束的“共同主体”只能是虚拟的。另一方面，取决于主体间规则意识的达成。多主体的共同治理将生产对各方都有利的公共利益，但个人的理性往往导致集体的无理性，防止“理性利己者”的搭便车行为所导致的集体行动的失败即治理失败。如果公共治理的各主体不是在达成共同规则基础上的行为主体，那么，这种多主体的治理就不是自觉的和有意识的。只有在治理过程中通过基于共同目标的共同规则意识的达成，才能出现各行为主体同样意义的，具有目标指向的行动，并通过共同参与、话语协商的民主形式促进各主体间或各社会治理共同体成员规则意识的产生，增加这种行动的频率和达成治理目标的意向性。

参考文献：

[1] 吴琼恩.公共行政学的发展趋势的探究：三种治理模式的互补关系及其政治力量基础[J].公共行政学报，2002.7

[2]（美）詹姆斯・N・罗西瑙.没有政府的统治[M].南昌：江西人民出版社，2001.5.

[3] 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2004.4 [4] 童世骏. 正义基础上的团结、妥协和宽容--哈贝马斯视野中的“和而不同”[J].马克思主义与现实,2005.（3）