贾康:消灭“要饭财政”

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贾康:

财政部财政科学研究所所长、研究员,

国家“十一五”规划专家委员会委员。

回顾中国财政体制改革,大致可以分为两个阶段:第一阶段是1994年实施的分税制财政体制改革,其目的是构建与市场经济相适应的政府与企业、个人之间的分配关系和中央与地方的分配关系;第二阶段是1998年开始推行的侧重于财政支出的预算管理改革,其目的是转变财政职能,优化支出结构,逐步建立公共财政体制框架。

这两个阶段的改革都获得了很大成功,但是在分税制改革以后,一些制度上的不完善所引起的问题也显现出来,这一政策到现在还没有很好地解决县乡财政、基层财政困难的问题。

导致基层财政困难的主要原因是制度上的,一是财权与事权划分模式不对称;二是政府层级过多,大大降低了省以下按分税制实施收入划分的可行性;三是财政支出标准决策权过度集中与规则紊乱并存。

我认为,要使我们的基层财政困难能够得到解决,并理顺整个体制关系,那么就必须考虑减少财政层级,实行扁平化改革:在省以下,实质性地推进和贯彻分税制,打造一个从中央到基层,能够真正上下贯通、顺畅运行的以分税制为基础的分级财政,来和我们要构建的整体性的社会主义市场经济配套。

比如说,把中国的财政层级扁平化到三级左右。中央的事权,是要掌握和宏观调控、国家紧密相连的一些税种,比如说关税、个人所得税。如果说中间层级是省,那么省级要掌握的可以是营业税,因为营业税与第三产业的发展密切关联,适合省这样的地方政府来掌握这样一个大宗税源,同时也就更能集中精力去发展第三产业。那么到了底端,如考虑把市和县作为这样一个新的基层,在这个平台上,最适合他们掌握的税种,应该是不动产税。地方政府只要专心致志地去发挥自己的职能作用,优化本地投资环境,就能获得稳定的财政收入。

在中国这些年的改革实践中,有两项非常值得看重,并应该努力去推进改革的,一个是乡财乡用县管,就是不再把乡镇的财政看作一级实体财政,而是把乡镇财政看作是县级财政预算下的一个预算单位。这样的一种乡财县管的改革试验,它大体上能够适应中国广大地区的现实情况。

在农村税费改革之后,工商业不发达的区域,乡镇这一级基本没有收入了,在支出方面,原来占支出比重70%左右的小学教师工资的发放,在税费改革以后也已提升到县级管理。同时,乡镇的金库,也失去了基本的配套条件,因为要建金库就必须倚仗金融机构,但我国的金融机构早已不再按照行政区划,而是按照经济区划设立分支机构。其他的如工商、税收等等的政府管理的配套系统,也都纷纷地实行按照经济区划而不按照行政区划设它们的基层站所,所以乡财乡用县管这样的一个改革,是顺应现在大部分地区实行农村配套改革在基层的现实需要的。

另外一个扁平化改革的切入点,就是省直管县。全国的省级单位里,现在已经有18个在积极地推行省管县的改革。省管县的体制最早来源于浙江,形成了比较稳定的经验,随之而来的是大家看得到,浙江的经济活力在全国各个省级单位里边名列前茅。浙江的民营经济发展得好,其中一条重要的经验,就是浙江一直坚持省直管县的体制。

现在很多的地方纷纷注意到了这一点,所以也在积极地试验省直管县,那么怎么处理相关行政层级的问题?浙江现在的做法是,在实行过程中,没有硬的障碍,承认市和县行政不同级,但是他们在财政上同级,是在一个平台上的,由市和县对省里说话来搭体制。有的地方,则是把省直管县和乡财县管同时推行的,在这些试验区已经初步形成了一个从中央到省、到市县的三级框架,这就是扁平化的一个雏形。

有了这样扁平化后的政权、事权、财权、税基的匹配,后面就能有一个现代意义的分级预算,于各个层级上,以现代意义的预算来追求公共财政所追求的所有理念、目标,通过这样一个现代意义的预算,来履行各级政府应该发挥的调控职能。这是和中国政府要建立统一市场、完善社会主义市场经济体制的政策能够形成匹配关系的一个基本思路。

当然,在这个体制图景的旁边,还应该再强调一句,中央和省这两级,以后收缩为三个层级的扁平化以后的高端,都要按照比较客观科学的“因素法”实行财政自上而下的转移支付。这样即使是最欠发达的区域里面的基层,也可以在自身的体制安排合理化的基础上,得到自上而下来的强有力的转移支付,并藉此摆脱它的运行困境,而且可以依靠这样的体制,进入一个有长效支撑的良性运行状态,从根本上解决地方基层财政困难的问题。