试析大学章程在完善大学内部治理中的基本功能
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【摘 要】大学章程是大学设立的法律依据，是大学获得合法地位的基础，它规定了大学根本制度和治理结构。大学的治理也是实施大学章程的过程。大学章程与大学治理具有紧密联系，在合法性内涵上具有内在一致性，大学治理实践了大学章程的意指。大学章程在大学治理中具有利益实现、文化创造和精神传承三个基本功能。在推进大学章程建设完善大学治理过程中，应重视章程建设在实现大学治理目标中的重要地位和作用，大学的章程建设必须实现对治理过程的多维审视，要在大学治理中逐步完善大学章程建设。
【关键词】大学章程；大学治理；基本功能
大学章程是大学设立的法律依据，是大学获得合法地位的基础，它规定了大学根本制度和治理结构。 1999年1月1日《中华人民共和国高等教育法》颁布实施，大学章程被正式定为大学设立的法律依据。目前国内部分大学已依照我国高等教育法制定了自己的大学章程，如吉林大学、扬州大学、黑龙江大学等。这些大学的章程基本上都是依照高等教育法所规定予以制定，如学校名称、校址，办学宗旨，内部管理体制，学校与教师、学生之间的权利、义务，章程修改程序等。中国教育改革与发展规划纲要再次强调加强章程建设，建立现代大学制度，优化大学治理结构。不仅如此，2011年11月28日中华人民共和国教育部令第31号的《高等学校章程制定暂行办法》，明确要求高校制定完善大学章程。这都要求我们把大学章程建设把大学内部治理放在更为重要的位置抓紧抓好。
大学章程作为大学自治的“”，以法律方式确立了大学的法律地位并且从根本上确立了大学的管理运作体制和治理结构，它作为大学组织的一种正式的成文规则，维系和反映了大学行为的结构化和稳定的模式，成为大学制度的立法依据。“治理”概念最初来自于企业问题的研究，着重解决企业如何实现目标的问题。1989年的世界银行报告把治理概念扩展到企业之外，将各种非营利组织如政府、学校、中介组织纳入治理研究的视线。随后治理理论在学校特别是高等学校得到广泛的使用。大学治理是指政府、大学、社会团体和个人等公共行动者为实现大学理念和目标，共同处理大学事务尤其是大学决策的一系列活动与制度安排。从这个意义上讲，大学的治理也就是实施大学章程的过程。
一、大学章程与大学治理的关系
一是在合法性内涵上具有内在一致性。大学治理既区别于传统意义上的管理和管制，也区分于公司治理。大学管理和治理虽然都与教育教学活动相关，为实现大学人才培养、服务社会、创造知识等目标，但是大学管理更强调垂直的隶属关系，主要依靠教育行政机构所赋予的正式权力和自上而下的层级关系，权力主体是单一的，主要是政府，而大学治理承认多个主体，强调权力来自于公众认可，注重平行的互动关系。不仅如此，管理可以仅仅是权力的运用，治理则要解决权力的来源和合法性的问题。同时大学治理不同于公司治理，大学治理是一种非营利组织法人治理。大学章程从直接目标上讲就是解决大学的合法性问题，大学治理也是要以大学的合法存在为基础，因此两者有着内在的一致性。
二是大学治理实践了大学章程的意指。大学治理既必须解决学校与政府的相互权力义务关系等外部问题，也必须解决高校内部诸多主体相关权力义务关系等内部问题，而这些都是大学章程的必然内容。大学治理必须尊重大学各行为主体，尊重各种合理利益和选择，治理必须通过共同意愿而形成共同的行动，治理的过程必须是各大学主体积极主动、完全自愿参与的过程，治理强调了大学各行为主体对大学信念和理念的遵守，而这从根本上来源于大学行为主体对大学梦想的坚守。而大学章程在终极意义就是表示和确认大学理想和大学精神。从这个意义上，大学治理的过程就是强化和实现大学理想和大学精神的过程。正如德国著名社会学家韦伯所说：“一个组织不论是追求粗俗的商业目标还是拯救灵魂的高尚目标，它必须凭借一套有效的治理结构来实现自身目标”。
一是利益实现。马克思主义认为，利益关系是社会中一种最基本也最复杂的关系。同样，教育实践过程中也存在这种利益关系。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。大学作为一个现实的组织形式，他也有着自己的利益。具体到大学来讲，大学有不同的利益主体，有作为出资者的政府，学校的健康发展和固定资产的保值增值事关政府的利益，同时大学里面还有不同群体和部分，包括行政管理部分和群团组织，管理人员和广大教职员工，学校教师和学生及其家长，等等都是不同的利益主体。从这个意义上，大学组织是一个具有多样化、不一致利益的冲突系统，大学章程就是要平衡不同部门之间的问题和矛盾，实现利益主体的基本目标和共同利益。大学章程理应充当约束参与者的协商性契约，沟通各种利益参与者之间关系，约束各个体行动者只能在大学章程规定的范围内理性地追求其利益，而不能违背章程的规定，实施凌驾于章程之外的权力。比如学生不能无限制的扩大权力，政府也不能扩大自己对高校的管理权力。不仅如此，大学章程还要高效的实现大学各主体利益。但是任何利益的实现都有要付出一定的代价和成本。交易成本理论认为，任何交易活动都会发生成本行为，交易方式不同，交易成本也会有差异。如果组织行为是自主的和理性的，那么它就会为了节约交易成本而寻求一种有效的交易方式，而且具有较好交易特性的管理结构将最终代替具有较差交易特性的管理结构，而改变组织形式和交易方式可以改变交易成本，最终达到提高管理效率的目的。大学治理也或多或少地存在着这种交易，并且随着大学与社会各方的紧密联系，交易的频次和力度在加大。大学章程的一个重要作用就是降低“交易成本”，提高高校的办学效益。比如，通过制定大学章程推进高等学校办学行为的规范化、推进政府干预行为的法制化、推进社会参与行政的合法化，从而为高等学校可持续发展创造良好的外部环境。另外，大学章程的规定降低高等学校用于非教育性的支出和降低管理成本，就直接提高高等学校办学效益。同时，大学章程设立的监督机制，如教育投资与使用的监督机制，可以使高校的教育资源的配置和使用发挥最大的效益。而大学章程明确教师、学生、管理人员的责权利，就能激发他们的积极性，为提高大学的学术质量和办学目标努力。
二是文化创造。大学作为一个“知识性的社会”，其学术活动所具有的特征使之与众不同。大学的一个重要任务就是传承知识、发现知识和应用知识，这正是大学作为文化创造的重要职能。文化是一个民族得以存在的重要特质之一。同样，一所大学要办出自己的特色，保持旺盛的生命力，也必须有深厚的科学文化底蕴。我们讲大学的三个职能，培养人才、科学研究和服务社会，这都可以从大学文化创造中寻找到答案。在培养人才的同时，还应利用群贤荟萃、人才济济来储备丰富的文化底蕴，成为人文科学、自然科学的主要推动者。党和国家强调高校成为人才库和思想库的作用，这正是大学的文化创造的重要作用。特别是科学研究，它直接强化了对社会的文化创造的作用。当前高校在推进科技发明和创新作用显著，在推进创新性国家建设中地位重要。高校要实现服务社会的职能，主要也是要大学转移和应用科学文化知识。而大学章程高度强调大学的文化创造，约束大学的所有主体立足于大学的本质和本位为大学做贡献。大学文化创造的个性使得大学章程不仅是大学组织行动的模板和规则，更是一所大学自身特定的大学精神、大学传统、大学气质与大学目标的结晶。大学章程作为历史的承载者，也必将记忆大学在文化创造中的使命和经验教训，为大学不断的面向未来进行更有效的文化创造提供有效的指引。特别是在我国改革开放向纵深推进，我国经济社会发展对科学技术提出了新的更高的要求。就自然科学来讲，必须为解决我国经济结构调整提供有效的技术支撑，必须为我国的战略新兴产业发展提供有效的智力支持。就人文社会科学来讲，大学必须为繁荣我国哲学社会科学，为引领社会思潮，为社会社会主义意识形态和核心价值观提供理论和精神支持，为我国社会建设提供有效的对策支持。这些都是大学章程确认的，为大学章程弘扬的。大学章程在整合大学的各种资源和力量致力于文化创造中发挥着重要作用。
三是精神传扬。精神传扬就是指大学章程在终极目标上确定了大学精神，从根本上讲是大学精神的集中概括。这是符合大学的存在本性的根本确定。大学作为一种高层次的教育组织，除了具有一般组织的共性外，其独有的特性就是学术性。学术性是大学之所以为大学和区别与其他组织的根本属性。西方高等教育学者认为，大学是专门从事高深学问与专门知识的保存、传播、鉴别和探索的学术组织。被人广为传颂的梅贻琦的话语“所谓大学者，非谓有大楼之谓也，有大师之谓也”，实际上也是讲的大学的学术特征，因为学术的存在必须依托于大师。学术活动是大学教育活动的主体。大学组织的一切活动都围绕着学术以及高深学问来展开。布鲁贝克认为：“教育阶梯的顶层所关注的是深奥的学问，这些学问或者处十已知和未知的交界处，或者是虽然已知，但由于它们过于深奥，常人的才智难以把握。”曾任哈佛大学校长的内森·普西（Nathen.M.Pussey）认为，凡是需要人们进行理智分析、鉴别、阐述或关注的地方，那里就有大学。美国社会学家伯顿·克拉克对此的论述比较深刻，他说：“高等教育是控制高深知识的社会机构，它的基本材料在很大程度上构成各民族中比较深奥的那部分文化的高深思想和有关技能。”当然大学作为一个与“高深学问”密切相关的学术组织，经历了不断发展的演化过程，比如作为现代大学源头的中世纪大学满足当时人们对新知识和精神的热切向往。这些向知识进军的力量，找到的新的用武之地即是人所共知的大学。他代表了人类精神的高度。发展到今天，大学的使命不仅仅满足与知识的传播、整理和保存，何以能做如此，根本 就是在于大学的理想和大学精神，即研究学术、探求真理。一所大学的学术水平、学术声誊已经成为大学存在的“生命线”，高水平大学也是一个社会、一个国家的精神象征。大学章程从终极意义上就是要传扬大学的精神，它通过文本的约定宣誓对大学精神的执着。这种精神为大学治理的有效性提供根本上的思想保证，治理本身也是大学章程确认的大学精神显现过程。
三、推进大学章程建设完善大学治理应注意的几个问题
一是重视章程建设在实现大学治理目标中的重要地位和作用。大学章程的制定本身就是大学得到有效治理的表现也是其原因，大学章程在实施大学治理中具有纲领性的地位和作用。高校要切实做好大学章程建设推进大学有效治理。一要将大学章程当作大学治理的一种制度保障而从思想上高度重视大学章程的建设，将大学治理作为大学章程必须回答的核心问题来建设大学章程，而不能仅将大学章程当作对教育法、教育政策的一种注解和回应；二要从理念、原则、程序、机构设计、运行机制等方面来具体规定大学治理，从大学的举办者、办学者、管理者之间的责权利的合理匹配来反映大学治理。建设大学章程是对《高等教育法》有关规定的落实，有利于规范高等学校的办学行为，但是从根本上讲，大学章程必须恪守其原初宗旨即作为大学治理的“”，章程的建设过程本身应当是现代大学制度的实践过程，是现代大学制度的内在组成部分，应该成为大学治理的行动指南。
二是大学的章程建设必须实现对治理过程的多维审视。大学的存在是从根源现实指向未来的，从他作为一个存在体的角度上，既要解决其现实问题也要回应其终极理想的问题，任何一方面的过于强化都是一种偏颇，这就要求我们在大学治理中要通过大学章程实现对大学治理的多维透视，保证治理的有效性。例如，现在大学都在去行政化方面做出了重大举动，认为这是一种有效治理的开始，并声明“在大学，只有有知识的人才有资格拥有更大的发言权”。不少大学还表示这样就是坚持学术自由，是把学术自由作为大学章程追寻的核心价值的体现。从某种方面来讲，这样做是有道理的，但是对这个问题还是应该有个反思，即谁能保证这些有知识的人就不能形成了新的权力构架呢，进而形成别样的“行政化”。恐怕没有人能笃定不会发生此种行为。但是一旦这种行为发生就是更大危及大学的治理，这是大学和大学以外都不看到的。要防止这种情况的发生，就要从大学章程标示的精神高度多维审视大学治理，保持大学人的警惕和超越精神。
三是要在大学治理中逐步完善大学章程建设。大学治理的重要目标就是能在政府的宏观控制下，大学独立面向社会，依法自主办学。大学章程确立了大学的治理方式和结构，但是治理本身也是一个纷繁复杂的过程，大学本身也面临发展和调整，大学章程也必须因之做出某种回应。包括对大学治理中的种种复杂问题，如大学治理的权力来源和合法性，需要进一步明确法律授权，消除模糊边界，避免办学自的被侵蚀和被侵犯，比如高校办学自，就要通过大学章程来进一步理清高等学校办学自的真正内容，进一步界定高等学校办学自的真正内涵；同时让大学做到内部自我约束和自我规范，避免高校不自觉或者自觉地“非法”行使办学行为。
参 考 文 献
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