馆藏档案划控开放的认识与思考

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馆藏档案开放不仅是国家综合档案馆开展档案利用服务的主要手段，更是社会开放进步和文明程度的重要标志，而馆藏档案在开放前，则必须进行划控鉴定。为此，各级各类国家档案馆根据《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)的有关规定及中央、所在省市相关政策，积极开展馆藏到期档案划控开放工作。盘点档案划控开放工作中的点点滴滴，面对新时期不断出现的新情况、新问题，笔者深觉要真正做好、做实划控开放工作实非易事。

健全完善监管法规意义重大

目前，各地档案划控工作主要以《档案法》和《中华人民共和国档案法实施办法》(以下简称《档案法实施办法》)为准绳。然而，具体实施中我们仍感到有些规定不够完善。

如：1990年11月的、1999年6月修订的《档案法实施办法》第二十条规定：各级国家档案馆保管的档案应当按照《档案法》的有关规定，分期分批地向社会开放，并同时公布开放档案的目录。档案馆认为到期仍不宜开放的档案，经上一级档案行政管理部门批准，可以延期向社会开放。但上一级档案行政管理部门对到期不宜开放的档案如何进行审查，却又没有相关的审查程序、审查方法、审查过错责任追究等方面的制度规定，从而导致档案划控审查工作处于一种随意状态。

另外，一般审查工作往往也只是要求下一级档案馆报送不开放档案的案卷目录或文件目录，而仅从不开放档案的案卷或文件目录中是不可能审查出不开放原因的，这就使得划控鉴定工作的审查工作呈现出一定的盲目性、任意性、人为性和不稳定性。

此外，《档案法》、《档案法实施办法》对划控鉴定等工作的各个环节的做法是否符合法律法规也缺少相应配套规定及相应惩罚内容，造成是否及时开放、能否及时公开开放目录等工作缺乏有效监管。一方面是控制开放使用无须承担任何责任，另一方面是开放档案出了问题则需承担相应的责任。如：《档案法实施办法》第二十条，只是规定“应当”分期分批向社会开放档案，并公布开放档案目录，对不执行相关规定，不能及时开放或公布开放档案目录的，却无处罚监管规定，显得弹性有余，刚性不足；第二十四条第三款规定，“向社会公布时，应当遵守国家有关保密的规定，不得损害国家的、社会的、集体的和其他公民的利益。”一旦发生类似事件，将处以罚款。因此，一些地方为避免因开放利用档案而导致泄密事件发生，或引起利益方追究相关责任，一味奉行“控制无过”、“开放从严”的处置原则，尽量使档案处于一种封闭和保密状态，造成档案划控开放工作的能拖则拖，普遍存在保守有余、推进迟缓现象。

笔者认为，进一步健全完善相关法规意义重大，这不仅是确保档案划控开放工作正常开展的重要前提，也是确保其规范操作的重要保障。在此，笔者吁请上级档案行政管理部门能进行充分调研，用新的视野和眼光重新审视当今和未来社会对国家档案馆档案开放的客观需求和实际，修订和完善原有的规范和标准，全面推进各级各类档案馆的档案划控开放工作，确保相关政策法规的执行到位，以满足人民群众日益增长的档案利用需求。

合理调整开放期限势在必行

《档案法》规定档案形成满30年才能向社会开放，对于经济、科学、技术、文化等类档案，虽然规定可以少于30年，但却没有法定的提前开放的范围和审查标准，使得不少档案馆不敢擅自作为，明知可以少于30年开放，也将其等同于其他类档案，待满30年后一并处置，造成档案馆开放的档案信息在时间上老化、内容上滞后、空间上断层脱节。

首先，30年开放期限与现如今档案的保管期限不相匹配。以机关文书档案为例，根据国家档案局8号令的有关规定，机关文书档案保管期限为永久、定期两种，其中定期一般又分为30年和10年。保管期限为10年的档案，还没到开放期限即已因早过了保管期限而可能被销毁，保管期限为30年的档案，到了可以开放的年限也就到了保管的终了期限，无须留存的档案同样也谈不上对外开放。

其次，30年开放期限与社会发展大力推行政务公开的时代潮流不太适应。目前，全国各地各级政府都在大力推行政务公开，从现行法律、法规、规章及其他规范性文件的公开，到重大决策、办事程序及结果的公开，以及一些公共资源信息等的公开，这些方面的材料实际上就是已公开的现行文件及未到进馆年限的档案。这就产生一个奇特的现象，有些在中产生的文件在政府信息公开中已实现了实时公开，但相类似的前几年已进馆档案中的文件却不能公开。此外，更有甚者，在政务公开中已经实现了对外开放的文件，当作为档案进馆后，却不能够继续对外开放，按照规定只能等满了30年经划控后才能再行开放。很容易让有利用需求的社会公众误认为这是档案部门的封闭与保守，并被指责为服务不到位，服务不规范。为此，一些档案馆急利用者所急，想利用者所想，突破传统条文的约束，大胆创新，提前对外开放部分内容不涉及控制开放的二十条规定且有利用需求的档案，得到了当地党委、政府及社会各界的一致好评。经初步统计，南通市档案馆2011年以来，对外提供利用档案3540卷454件、资料273册，其中未开放档案2303卷312件、资料13册。由此可见，30年的开放期限与飞速发展的当今社会已明显不相适应，在实际工作中，已经给各级各类档案馆的档案对外开放利用工作带来了一些负面影响，坚持与时俱进，适当调整档案开放期限是大势所趋，是新时期全面推进档案划控开放工作的重要途径与手段。

充实细化划控标准作用明显

目前，各级各类档案馆划控开放依据的唯一规范与标准，是1991年国家档案局印发的《各级国家档案馆开放档案办法》、《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》。然而在划控鉴定工作中，我们却明显感觉有些规定过于原则和笼统，内容不具体，有些条文很容易因工作人员的认识与理解不同而得出完全不同的控制或开放鉴定结果。面对纷繁复杂的档案，具体做划控工作的一线人员担心掌握不准，常常举棋不定，不知如何操作，感到无所适从。而控制使用不承担任何责任，开放出了问题需承担相应责任的现行规定，更导致“多控制、严开放”的传统保守做法的普遍存在。如：关于“涉及公民隐私的，对社会开放会损害公民声誉和权益的档案”控制使用这一规定，内容就过于笼统原则，概念也较模糊，没有具体的裁量标准，划控人员很难准确把握划分控制开放标准，可操作性不强。一方面建国后与历次政治运动有关的档案材料中，有不少涉及一些相关人的个人名誉和隐私，这方面的档案材料划控鉴定该如何把握操作尺度，基层深感为难，另一方面，涉及非政治运动中公民犯错被处分甚至犯法被判刑的档案该如何处置则又是一大难题。在实际工作中，不少地方按照惯例对历次政治运动中涉及相关人的档案一般

实行了控制使用，但对于涉及非政治运动中公民犯错被处分甚至犯法被判刑的档案该如何处置则往往仁者见仁，智者见智。说是个人隐私，有的当初也是公开宣判家喻户晓的，说不是隐私，一些相关档案公开确实对当事人及其亲属会产生一定的负面影响。此外，控制开放的十条规定中，涉及国家秘密、安全、利益的条文居多，而省以下国家档案馆馆藏档案真正涉及国家秘密等的却并不多，反之涉及基层普遍存在的规定却较少。

对此，笔者认为，急需进一步调整充实细化划控标准，以确保划控鉴定有章可循、有据可依、操作规范。在这方面，一些档案馆已经作了积极尝试，取得明显成效。如南通市档案馆在坚持原则的前提下，因地制宜修订了操作性强、具有实践指导意义的档案划控实施细则，进一步充实细化了档案解密划控标准，为划控人员提供了鉴定依据，确保了划控鉴定操作规范，提高了工作质量与工作效率，扩大了档案的对外开放。

全力推行电子划控大有可为

近年来，档案电子划控越来越引起人们关注。数字化前，档案以卷为保管单位，划控工作相应采取以“卷”为单位鉴定方法，因而常常一卷档案会因一两件档案不能开放而导致整卷档案必须控制使用。数字化后，以“件”为单位划控鉴定及开放利用成为可能。目前，不少档案馆就运用计算机以“件”为单位进行了电子档案的划控，突破了传统立卷方法的束缚，极大提高了档案划控工作效率，也打开了档案开放利用工作的新局面。然而，实际操作中，也发现不尽如人意之处。如：档案数据化处理过程中录入质量参差不齐，有漏输、错输问题存在，给上机划控工作带来了不少困扰。有时，对录入明显有误的电子档案划控时，为确保准确无误，不得不重新进库房调出档案原件再次核实复查；而一些不易察觉有误的电子档案，则极易会被忽略而过，有的甚至会直接导致划控结果的不准确。因此，要切实做好电子档案划控工作，还必须严把档案录入质量关，确保档案数字化的质量。当然，目前还有些地方档案数字化进程不快，只实现了档案目录数字化，在到期档案划控过程中，不得不仍然沿袭传统鉴定方法，先在档案原件上作记号，再l处理开放目录，或先划控档案目录，再在档案原件上作标识，既费时又费力，降低了工作效率。此外，目录以“件”为单位鉴定，档案则以“卷”为单位鉴定，还容易造成目录与原件控制、开放结果不相符的误差。对此，笔者认为，在大力推进档案信息化的基础上，全力推行文件为单位的档案电子划控势在必行，且大有可为，从而逐步实现以“卷”为单位向以“件”为单位的划控大转变，这既是档案馆基础业务工作的一次新的突破，也是档案划控工作的一次质的飞跃。如南通市档案馆在保质保量实现馆藏档案数字化的基础上，大力推行以件为单位的电子档案划控，对部分只实现目录数字化的档案，采取对照档案原件划控电子目录的变通办法，对一目了然的目录直接鉴定，做好标识，对有疑义的则当即对照原件认真鉴别，确保档案控制、开放的准确无误。这样，既卓有成效地提高档案划控工作效率，又极大地提高馆藏档案的开放率，充分发挥出档案服务中心、服务大局、服务社会的独特作用。

(作者单位：江苏省南通市档案局 226018)