城乡建设用地规模指标分解探析

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随着省市级土地利用总体规划编制的深入,为有效指导下层次规划的编制,贯彻落实上层次规划关于本区域的土地利用政策和任务,必须将国家或省土地利用总体规划下达的城乡建设用地规模分解落实到所属设区市或所属县(市)。然而,由于城乡建设用地规模指标是第一次纳入土地利用总体规划并需要层层分解、层层落实,严格控制的约束性控制指标,如何根据上级下达的控制规模科学、公正、公平、合理地将城乡建设用地控制规模分解落实到下层次规划中,达到土地利用总体发展目标成为一大难题。

1.影响城乡建设用地规模变化的基本因素

1.1 城乡人口发展规模和空间格局的变化

过去各地将城镇人口发展规模和城市化发展水平尽量做大,以满足在国家控制人均用地标准审查情况下实现做大城市规模,发展地方经济的目的,对农村建设用地则不管不问。现在城乡建设用地作为一个整体,发展城镇用地必须将农村人口减少和农村建设用地减少统筹考虑,这就要求城乡建设用地指标分解时要统筹考虑区域的人口城镇化水平、城镇体系、各城镇的功能、人口规模和农村人口及由此引发的城镇用地规模与农村村庄的用地规模的可能变化情况。

1.2 城乡经济发展规模和空间格局的变化

在目前经济发展阶段,由于土地是重要的生产要素,城乡建设用地特别是城镇工矿用地是发展经济的主要平台,因此城乡建设用地与经济发展有很大关联性,各地也是尽量发展建设城镇工矿用地来发展经济;与此同时,由于农村建设用地整理复垦存在一定难度,于是出现城镇存在闲置土地,农村建设用地粗放的城乡建设用地利用状况。为实现在控制本区域的城乡建设用地规模的同时保障本区域经济发展总体目标,必须将各地预期发展的经济规模作为城乡建设用地规模分解的依据,以推动各次区域挖掘现有城乡建设用地存量,增强城乡建设用地的经济社会环境承载力。

1.3 提高节约集约用地水平的难度

由于各次区域经济社会发展条件不同,城乡建设用地集约水平的提高难度差异较大,因此需要从区域人口发展变化和城乡建设利用现状的集约状况、区域社会经济发展途径,根据现状城乡建设用地集约利用水平和人口发展态势,分别采用不同的节约集约用地规划标准,再根据人口的城乡发展规模,因地制宜地确定该区域可能控制的城乡建设用地规模。

2.分解方法

2.1 初步分配系数测算

初步分配系数采用比例法和分类法两种方法分别测算出相对合理的分配比例,并以两种方法综合确定。

即α=(α1+α2)/2

其中α1为比例法测算的分配系数,α2为分类法测算的分配系数。

2.1.1 比例法测算的分配系数

α1为依据现有的各次区域二三产GDP和常住人口规模占全区域比重与各次区域城乡建设用地规模占全区域的比重关系,以规划的2020年各次区域二三产GDP 和常住人口规模 占全区域比重为基数,测算得出的2020年各次区域城乡建设占全区域分配比例。

即α1=(α11+α12)/2

其中α11=各次区域2020年二三GDP占全区域比重*各次区域2005年城乡建设用地占全区域比重/各次区域2005年二三产GDP占全区域比重;

α12=各次区域2020年常住人口占全区域比重*各次区域2005年城乡建设用地占全区域比重/各次区域2005年常住人口占全区域比重

2.1.2 分类法测算的分配系数

测算方法:依据各次区域现状人均城镇工矿用地、农村常住人口人均农村建设用地和土地集约利用水平,结合人均用地可调整幅度(城镇有国家规范标准)和规划预测的2020年各次区域城镇常住人口、农村常住人口分别确定各次区域2020年的城镇工矿和农村建设用地规模;根据各次区域上述两项城乡用地规模之和,测算得出的各次区域城乡建设用地占全区域比重。

即α2=Ci/∑Ci

其中Ci为按照不同次区域节约集约用地规划标准(可能控制的人均用地标准)可能控制的2020年城乡建设用地规模

Ci=2020年可能控制的人均城镇工矿用地*规划城镇人口+2020年可能控制的人均农村建设用地*规划相应农村人口;各次区域2020年可能控制的城乡建设用地规模之和=Σ(各次区域2020年可能控制的人均城镇工矿用地*规划城镇人口+规划2020年可能控制的人均农村建设用地*规划农村人口):其中2020年可能控制的人均城镇工矿用地结合现状人均城镇工矿用地水平和可能集约程度,参考国家控制标准要求, 2020年可能控制的人均农村建设用地结合现状人均农村用地水平和可能集约程度。

2.1.2.1 按现状不同集约用地水平确定规划人均城镇工矿建设用地标准和各次区域可能控制的城镇工矿建设用地规模

2.1.2.2 按现状不同集约用地水平确定规划人均农村建设用地标准和各次区域可能控制的农村建设用地规模

2.1.2.3分配系数

按照上述分类测算,就可以汇总得出城镇工矿、农村用地大致的合理分解规模,并汇总得出各次区域占全区域比重。

2.1.3 初步分配系数结论

综合上述两种方法得出各次区域城乡建设用地分配系数取平均值,得出各次区域城乡建设用地初步分配系数。

2.2 调整系数

根据调整系数确定思路,设置以下公式测算调整系数:

β=γ1*γ2*γ3*γ4

其中γ1为建设用地集约利用水平奖惩系数;γ2为耕地保护面积奖励系数;γ3为违法用地惩戒系数;γ4为区域发展统筹系数。

3.结论与讨论

城乡建设用地规模指标分解研究是一项探索性很强的工作,分解的方法还不统一,需要进一步研究和规范。考虑到城乡建设用地的约束性特点,与经济社会发展又有着很大的关联,各地方政府对控制规模非常关注,我们认为选取的分解因子量化值应根据已公布的官方数据和全区域有关人口发展战略、产业发展、城镇体系发展战略和耕地保护政策的权威成果作为依据。