谈标准化在公共服务领域的应用及研究
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［摘要］目前我国公共服务供给仍不能满足整个社会的需求，公共服务质量不高是其主要原因之一。在我国，对于标准化在公共服务领域的应用及研究尚处于探索阶段，还没有一个成熟的理论体系。本文从公共服务的发展特性出发，着重分析了标准化对于公共服务质量与价值提升的内在作用，提出标准化是我国公共服务事业发展的必然要求，并就提升公共服务标准化的有效性提出对策建议。
［关键词］标准化 公共服务领域 应用
中图分类号：D631.43 文献标识码：A 文章编号：
强化和完善公共服务的供给，是当前及今后我国公共管理的核心目标，体现广大人民的根本利益诉求，关系到和谐社会的建设。目前我国政府公共服务正处在改革发展时期,社会管理与公共服务供给尚未能满足整个社会的需求,社会管理与公共服务质量不高是其主要原因之一。从我国社会管理与公共服务的服务质量现状出发,探索标准化在社会管理与公共服务领域的应用,着重分析了标准化对于社会管理与公共服务质量的作用机理,并提出标准化是我国社会管理与公共服务事业发展的必经之路。
改革开放以来，随着我国经济实力的不断增长，公共支出也呈现不断加大的态势，然而公共服务与公共产品短缺的困局却日益凸显，并引起了一系列的社会问题。这一方面是由于公共服务在数量上满足不了日益增长的民众需求，尤其表现在公共支出结构的不合理，经济建设支出比重偏大，而公共服务支出比重偏小；另一方面是由于公共服务在质量上满足不了民众需求，公共服务效率偏低，且难以评估考核。增加公共投入是强化公共服务的前提因素，然而考虑到目前我国社会与经济发展并重的局面以及有限的公共支出能力，如何在一定公共服务支出的约束条件下有效地提升公共服务质量，无疑是改善公共服务供给的关键途径。标准化作为一种科学的方法，在促进全球经济一体化、产业发展、技术进步和企业高效管理方面均体现卓越价值。近年来，标准化在公共管理和公共服务领域内的表现同样引人关注。
一、公共服务的范围与发展特性
目前公共服务还没有统一的定义，对于公共服务有多种分类框架。公共服务的 “公共”属性决定其具有 “非竞争性”和 “非排他性”的特征，是为了最大多数人的利益而生产提供，其中包括提供公共产品的活动。因此从服务内容上界定，包括公共安全、医疗卫生、社会保障、公共教育、公共交通、基础设施、环境保护和公共信息等。公共服务标准化应聚焦于这
些领域的公共及准公共服务质量的提升。公共服务内涵及提供程度并不是一成不变的，理解其动态性及多样性有助于合理设定公共服务标准化的程度与边界。
1. 公共服务提供主体的多样性
狭义地理解，公共服务是由公共财政支出、解决广大人民需求的服务，其提供主体是政府部门。然而随着社会治理格局的变化，非营利性组织的发展，政府已不是公共服务的唯一供方，公共财政也不是唯一的经费来源，其方式包括但不限于以下几种：
① 公共财政支持，政府实施；
② 公共财政支持，政府购买服务，非营利性组织实施；
③ 公益性基金支持，非营利性组织实施。
2.公共服务发展的阶段性特征
从经济增长阶段理论来看，公共服务发展是与经济成长阶段密切相连。从经济角度将所有社会归于5种类型，相应的对政府公共服务职责的范围也有不同的要求。在传统社会中，为少数人服务的政府仅提供道路、桥梁和航运等服务。而在现代社会，政府公共服务从以社会基础设施为主的服务结构转向以教育、卫生、保健和社会福利为主的公共服务结构。这实际上是一个国家在不同发展阶段，政府的公共服务供给能力与公民对公共服务需求相互影响的
结果。一般情况下，供给能力的提高滞后于需求层次的提高。因此在不同社会发展阶段的公共服务领域是不完全相同的，并且考虑到公共服务需求的多样性，公共服务也有保障性和发展性之分。保障性公共服务基于当前政府供给能力的 “最低纲领”，政府必须予以解决，而发展性公共服务则要更多地发挥第三部门以及市场的作用。
二、公共服务标准化的作用分析
标准 （企业标准除外） 可以认为是一种公共产品。标准化的目的在于一定范围内获得最佳秩序和社会效益，其在统一、规范和互换通用等方面的作用已为社会各界所认同。笔者认为随着知识经济时代的到来，标准化进一步呈现出知识体系构建与传播的价值，各层级的标准体系就是高度系统化的公共知识承载平台，而标准化活动则起到了知识积累、知识传播以及整合应用的作用。
当前我国正处于发展转型关键期，相应的公共服务供给也进入了总量增加、内涵扩展、结构优化的转型阶段，这必然要求公共服务在价值理念、管理水平，特别是服务质量上有较大提升以满足社会公众需求。强化标准化方法在公共服务领域内的应用，发挥其统一、协调、知识积累及传递等功能，对现阶段我国公共服务的发展具有十分重要的现实意义。其在下
述几个方面的突出作用，将从整体上提升公共服务的质量与价值。
1.法律及公共政策的支撑
法律法规及政策文件具有严谨、稳定和普遍的一些特点，故而较难在具体细节上作出详尽规定。标准相对而言内容更为专业化、制修订也更为灵活，标准可以作为公共服务政策或相关法律法规的具体指标、公共服务政策的具体实现方法以及公共服务部门的管理规范等，从而构成对法律法规以及政策文件的有力支撑。从世界范围看，欧美等发达地区在这方面已取
得了成功经验，公共政策与标准形成了紧密的互动机制，这为我国公共服务标准化工作提供了良好借鉴。
2.推进公共服务均等化
公共服务均等化是构建社会主义和谐社会的政策倡导，是统筹城乡和地区发展的有效途径，彰显社会公正。目前很多学者认为要实现公共服务均等化，必须建立基本公共服务的量化标准。该标准应是充分考虑公民需求层次和政府提供能力基础之上的一个最低标准，是政府保证供给的底线，当然根据各地区的不同发展状况该标准有一定的区域性。
3. 提升公共服务的效率
我国公共服务总量的增加及内涵的丰富，将逐渐构成复杂庞大的公共服务体系，服务提供者和服务方式日趋多样，这就需要政府部门、非营利性组织以及经济部门等服务提供者基于专业分工的基础上相互配合。然而上述不同部门在服务理念、服务动机和服务模式均存在一定差异，这些差异可能造成公共服务体系运行不畅而导致效率低下。标准化工作则可以从两
个方面有针对性地提升公共服务效率，一是发挥知识传递作用，通过标准化行为在公共服务领域运用科学管理方法，优化公共服务流程；二是规范公共服务提供部门的职责，合理设置部门之间的服务接口。
4.增加公共服务的政策透明度
公共服务标准是公共政策体系的支撑性部分，通过科学的标准制订、和执行等标准化活动，可使社会公众进一步明确和掌握法律法规及政策文件的要求、各公共服务提供部门的职责以及各项公共服务流程规范，从而增加公共政策透明度，最大限度减少公共服务供给过程中不合理的操作弹性。当然各方参与、充分协商的标准制订程序也是维护公共服务政策透明的重要保障。
5.公共服务质量的科学评估质量评估是促进公共服务质量提升的重点和难点部分，关键在于设定科学合理、易于操作的评估标准。该标准不但要包括基本公共服务投入等指标，更要考虑到社会公众对于公共服务的满意程度，毕竟公共服务接受者才是评价的最终主体。目前我国还缺乏系统科学的公共服务质量评估标准和方法，这也造成了对相关部门的考核缺少依据而流于形式，如不加紧解决，将会成为今后公共服务事业发展的瓶颈。