破解征收拆迁“钉子户”策略
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笔者在网上看到有些律师撰写的如何为“钉子户”维权的文章，如《钉子户是怎样炼成的》、《如何做一名合格的钉子户》、《被拆迁户维权宝典》、《拆迁案件谈判技巧》等，这些文章的主要内容是为被征收人出谋划策获得较高标准的补偿安置。再看中国知识网上专家学者撰写的有关征收拆迁的论文，基本上是从如何规制政府立论的，而对政府如何破解“钉子户”漫天要价、无理取闹的行为却鲜有研究成果。中央政府高度重视“旧厂房、旧村庄、旧城镇”改造工作，然而，涉及征收拆迁的政策、司法解释与推动征收拆迁工作的悖论较多，基层政府将征收拆迁工作称之为天下第一难的工作，因此，研究如何破解钉子户，极具现实意义。
一、钉子户抗衡征收的招数
根据上述文章的介绍和笔者为政府征收工作提供法律服务的实践经验，不管是背后有律师指使的钉子户，还是自学成才的钉子户，其使用的抗衡政府的方法主要有如下几种。
（一）揪住政府征收拆迁过程中的违法违纪行为
一些律师为钉子户支招称，一要吃透各种法律法规，这是最要紧的；二要掌握证据并声称：“抓住拆迁集团违法违纪把柄这实在是简单，一抓一大把。”然后，等征收人员前来谈判时，钉子户声称支持征收，但反对违法征收，一定要解决所有违法乱纪问题后才谈拆迁，绝对不自己先谈条件，一定要逼政府主动和自己谈条件。坚信大闹多给，小闹小给，不闹不给。
（二）采取各种方法拖延征收工作的进程
一些律师为钉子户支招称：“要文斗不要武斗，和政府去拼是一定吃亏的。拿好所有的房产文件，拒绝在任何文件上签字，因为一旦签了字，就视为认可，一定要盯住自己的心理价位，不到万不得已不降价。”律师还称：“被征收户要忍耐，示弱，采用‘拖’字诀，逼迫对方主动抬高补偿水准。别急，你急他们就开心，要沉住气，让他们急！你没偷没抢，只是在争取自己的合理要求，一定要心平气稳。要知道征收只是一种心理战，就看你有多大的忍耐度，一定要大风面前不弯腰，天塌下来撑得住，遇事不慌乱，钉子户的成功与否，在于最后一分钟。”
（三）将政府推入诉讼的泥潭
一些律师为钉子户支招称：“把征收单位拖入诉讼的泥潭，拖延时间就是胜利，因为没有几个征收人拖得起时间。强烈建议被征收户在遭遇征收时不要存在任何侥幸心理，该申请听证时，立即申请听证；该复议时，立即申请复议；该诉讼时，立即”。他们乐观地说：“当你对征收公告、搬迁公告申请复议或提讼后，根据国家行政法律、法规、司法解释的规定，基本上你已脱出被强拆的可能了。”
（四）通过给政府施加压力
一些律师支招称：“被征收户的上访诉求应该主要放在反映征收方的违法问题上，不应仅仅纠缠于个人的征收补偿多少。既然你是因征收方的非法拆迁致使你的利益受损，你完全可以先把自己的征收补偿问题放到一边，主要精力用于搜集并反映征收方的违法问题。比如征收过程的违法问题，拆迁过程的违法问题，甚至土地出让过程的违法问题，是程序违法还是实体违法，有没有、贪污受贿等。”有律师肯定地说：“正确的手段，是房屋征收维权的重要补充。被征收人在采取维权措施时，依法运用权，必要且可行。”
二、破解钉子户的对策
在以上律师的支招中，有的需要政府认真对待，如钉子户揪住政府违法违纪行为，作为政府，不管有没有钉子户在抓把柄，都应当依法征收，绝不能因为做的是公共利益的征收项目就违法办事。但对钉子户采取的拖延战术和滥用诉权的方法，必须采取一定的策略破解。
（一）做好宣传动员工作
要充分利用政府掌握的强大宣传工具，向被征收人宣传有利于推进征收工作的信息。例如，一些被征收人根据当地的历史文化和个别外地钉子户的所谓经验，以讹传讹，认为坚持到最后的钉子户会得到更多的好处。针对这类人就应该宣传，现在执行的法律是《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》），《征收条例》第4条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。这就改变了《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）被废除前开发商主导拆迁工作的局面。拆迁的补偿款是开发商自己公司的，开发商为了推进工期，往往提高标准多给钉子户补偿。而目前《征收条例》第2条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”所以，政府征收绝不能给任何人超标准的补偿。《征收条例》第3条规定，房屋征收与补偿应当遵循结果公开的原则。政府将对每个被征收人的补偿情况予以公示，杜绝暗箱操作。这样，就可以打消一部分人当钉子户能多得补偿的幻想。对不配合入户调查者，告诉他们不配合的后果，告诉他们拒绝入户勘验、丈量或者不提供证件材料的，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释[2002]21号）第59条规定：“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告应当依法提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。”所以，他们拒不配合勘验、丈量，属于拒不提供对他们有利的证据，将要承担不利的法律后果。同时，政府工作人员将进行勘验、丈量并将结果予以公示，以此作为他们的补偿依据。通过讲明利害关系，可以消纳一部分欲当钉子户的人。
（二）依法实施征收
政府实施征收，一定要依法进行，严格落实正当程序原则。这一方面是法治政府的必然要求，另一方面公平补偿不给钉子户可乘之机，严格依法征收避免其要挟政府。以区政府为例，征收的操作步骤与正当程序如下：1.投资主体与区政府签订《旧城改造投资框架协议》；2.投资主体向房屋征收办公室打入足额资金并签订《三方监管协议》；3.采取多数决定或随机抽取的方式选定房屋评估机构；4.征收办房屋征收入户调查公告；5.征收办组织勘察丈量，委托评估公司准备评估资料；6.征收办起草《房屋征收补偿方案》；7.行政执法局加大违法建筑治理力度，政府依法强制执行；8. 《房屋征收补偿方案》经区法制办审查把关进行初步修订；9.区政府《房屋征收补偿方案征求意见公告》，征求意见不少于30天；10.征求意见期间，征收办组织召开座谈会、论证会、听证会并形成书面材料；11.发改委作出该项目是否符合“十二五”发展规划的说明；12.国土局作出是否符合土地利用总体规划的说明；13.规划局作出是否符合城市总体规划的说明；14.政府责令征收办组织公、检、法、司、维稳办、综治办、办进行征收的社会稳定风险评估论证，征收办撰写社会稳定风险评估报告；15.在征求意见的基础上，征收办收集、整理意见、写出总结报告及时公告；16.征收办修订《房屋征收补偿方案》；17.政府法制办审查后报分管副区长，提交政府常务会议讨论通过修改后的《房屋征收补偿方案》及《房屋征收决定》；18.区政府公告并逐一送达《房屋征收决定》；19.征收办与被征收人签订协议、兑现奖励；20.期满不能达成协议的，征收办报请政府作出《房屋征收补偿决定书》；21.政府尽快作出《房屋征收补偿决定书》，公告后逐一送达；22.被征收人的，法制办、征收办应诉；23.三个月未的，县政府向县法院申请非诉执行；24.法院立案庭5日内决定是否立案，需要补交材料的，一次性列出清单，及时移送行政审判庭；25.法院行政审判庭在7日内作出执行裁定；26.移送执行局强制执行；27.协议后拒不搬迁的，征收办向法院提起民事诉讼，诉讼期间申请法院先于执行，法院民事审判庭及时作出先予执行裁定书；28.先予执行裁定书移送执行局，送达后15日内不搬迁的，对被征收人进行司法拘留，拘留期间法院强制执行；29.归档备查。
（三）建立利益诱导机制
政府在征收过程中应设置奖励措施，激励被征收人协议拆迁。这一方面是奖励积极配合政府征收工作的老实人，另一方面是让犹豫观望、甚至欲实施拖延战术的钉子户坐不住，也不得不加入签订协议的队伍中。奖励的措施可以有以下几种。
1.将协议拆迁期限设置四个阶段，按递减办法进行奖励。例如，笔者在某县征收补偿安置方案中设置了这样的签约奖：在第一阶段签订协议、交钥匙、腾空房屋的，每户给予3万元奖励；在第二阶段签订协议、交钥匙、腾空房屋的，每户给予2万元奖励；在第三阶段签订协议、交钥匙、腾空房屋的，每户给予1万元奖励；在本方案规定的期限内未签订协议的，没有奖励。
2.分组奖励。为了激励被征收人团结协作、互相帮助完成征收拆迁工作，按照就近、关联的原则，将被征收人分为若干组，每组全部完成搬迁交验房屋的，每户再奖励一定数额的奖金。这也是走群众路线的尝试与创新，可以发动群众为政府做群众工作。
3.先签先选安置房。安置房的楼层、位置不同，价值也不相同。不管政府如何分配，总会有人不满意。如果将选择房子的权利与签订协议的顺序联系起来，则可以调动被征收人签约的积极性。因此，在征收补偿安置方案中规定“先签先选”的规则，无疑会造成“先签协议有甜头，后签协议吃苦头”的压力态势。
4.将未经登记服务的补偿与签订拆迁协议联系起来。《征收条例》第24条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。鉴于违法建筑存在的普遍性，不予补偿会增加征收的困难。笔者在某县征收补偿安置方案中设置了这样的规则，“超出安置房面积以外部分的证件不齐全或者无证件的，不进行安置，一揽子签订协议的，按照80元/平方米至480元/平方米进行货币补偿，划分六个等级，具体由认定组进行确认；没有一揽子签订协议而作出补偿决定的，不予补偿。”这样规定，既消化了存量违法建筑，又激励了被征收人尽早签订拆迁协议。
（四）破解滥用诉权策略
如果被征收人申请行政复议或提起行政诉讼，一定要积极答辩应诉。因为被征收人并非真的有证据和法律依据进行诉讼，往往是滥用诉权拖延时间，试图将政府拖进诉讼的泥潭，让征收拆迁的干部心烦意乱，让征收拆迁工作陷入停顿，然后试图达到多获得补偿的目的。对此，笔者提出如下建议。
1.对违法建设行为下达《责令限期拆除违法建筑决定书》后，根据《城乡规划法》第68条规定，依法。
2.使用先予执行的权利。针对签订补偿安置协议后拒不搬迁的被拆迁人，根据《民事诉讼法》和《合同法》规定，签约的补偿安置单位可以向人民法院提起民事诉讼。根据《民事诉讼法》第97条规定，人民法院先予执行的情形是：追索赡养费、抚养费、抚育费、抚恤金、医疗费、劳动报酬和情况紧急需要先予执行的。搬迁属于情况紧急，因为安置房的开工建设涉及众多被征收人的基本生活保障，再加上北方施工时间短，所以，对搬迁的先予执行符合法律的规定。在被征收人将政府作出的补偿决定诉至法院后，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第94条规定：在诉讼过程序中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。政府所进行的征收项目都是涉及公共利益，征收单位应及时申请人民法院先予执行。
3.危房鉴定。根据《危险房屋管理规定》，鉴定为D级危房后，因其危害公共安全，房地产管理部门可以组织有关部门立即。
4.作出补偿决定后通过双向评估结算差价。政府对拒绝签订协议的被征收人要及时作出补偿决定，按照评估报告计算其被拆迁房地产的价值，再对安置房进行评估。通常情况下，被征收人需要交纳差价才能获得安置房，而原来如果签订拆迁协议是不用交纳差价的，因此，一定要让钉子户吃亏形成必然。有律师声称：“当钉子户肯定比听话搬迁能得到更多的实惠，谁能坚持到最后，谁就获得胜利。”一定要让这句话成为泡影，这样，在以后的征收项目中，钉子户就会越来越少，直至消失。
（五）破解被征收人行为
1.积极应对上级领导的指示过问。只要政府依法征收，就不怕被征收人，遇到上级领导批示下来，要积极认真回复，说明政府的征收工作是正在依法进行，指出人是在漫天要价、无理取闹。
2.对于被征收人违法，坚决予以打击。针对愈演愈烈的违法，公安部公通字[2013]25号《关于公安机关处置活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》规定：1.对扰乱工作秩序违法犯罪行为的处理；2.对危害公共安全违法犯罪行为的处理；3.对侵犯人身权利、财产权利违法犯罪行为的处理；4.对妨害社会管理秩序违法犯罪行为的处理；5.对利用计算机信息网络实施违法犯罪行为的处理。公安部的规定对于遏制违法起到积极作用。
（六）见证留置送达法律文书
鉴于钉子户往往拒绝在工作人员送达的任何文书上签字，工作人员可以采取见证留置送达的方式。《民事诉讼法》第86条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”由此，政府工作人员在执法过程中也可以采取见证留置送达的方式。因此，对于拒绝接收法律文书或者拒绝签字的被征收人，工作人员可将法律文书贴到被征收人的大门上，进行拍照或录像，拍照或录像应当能够让人识别出是被征收人的家以及法律文书的内容。然后，再在送达回执上由送达人、见证人签名。
综上所述，少数律师对被征收人的挑唆，既对政府依法征收提出较高要求，也增加征收难度，政府应积极采取有效措施，魔高一尺道高一丈，破解其各种招数。同时，打铁还需自身硬，征收部门在依法行政方面应不折不扣地落实法律的规定，在征收拆迁这个敏感领域坚持洁身自好，在征收拆迁这个矛盾集中的地方善于做群众工作，在征收拆迁这个风险极大的地方拥有足够的政治智慧和法律智慧。
注：作者为法学博士，在最高人民法院从事审判工作多年，对征收拆迁、房屋登记等房地产法律问题具有深入研究，九十余篇、出版专著多部，担任多所著名高校研究员或者教授，担任许多地方政府依法征收拆迁顾问，任北京市房地产法学会常务理事。作者电话：13380083168（粤），13701178064（京）；邮箱：。