防震减灾难背后的体制瓶颈

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民众能够理解地震预报的难度，预报需要严谨的科学依据，一个国家的科研实力受制于多重因素。但辟谣说一定不会地震，同样需要严谨的科学依据。

一场8.0级的大地震，近10万人死亡和失踪。汶川大地震震前若干天，专家对当地各种动物异常现象，例如癞蛤蟆集体上街，给予的标准答案是“气候反常”，另有专家称这是生态环境变好的证明。对于地震的猜测，地方政府进行了辟谣，并将相关新闻在政府网站上。

尽管中国云南省通海县大地震震前，豕突犬吠，雀啼鱼惊，墙缝喷水，骡马伤人，唐山大地震震前出现过大量异常现象，日本阪神大地震前更发现了异常现象1500种以上，但这些通常都属于事后预知，即在地震发生后，人们会发现，在震前实际上已有很多异常现象。

地震的预测难题

目前的观测手段和方法确实都还没有达到准确预报地震的程度。历史上迄今最准确的一次强震临震预报是1975年中国辽宁海城地震，成功的临震预报，使得辽南100多万人在震前两个半小时撤离危险区。当年《美国地震协会公告》的评价是：“海城地震的预测，是结合了经验主义分析、直觉判断和好运气，这是预测地震的一次尝试。”

但这次引发汶川地震的龙门断裂带是一个非常重要的断层带，被认为是中国境内最危险的断裂带之一，属于活跃断层，以每年若干毫米的速度在移动。汶川地震强度达到8级，这样强度的地震需要孕育几百年。中国地震局在科研方法、工作布局和与相关部门的协作方面，是否存在可以吸取的教训?

“从唐山地震到现在，已经32年了，我们的科学家在干什么?汶川大地震前蟾蜍迁徙不是地震预报，但可以为地震预报研究提供依据。有些方法你可以不相信，但一定要在研究的基础上才行。总有一些人认为地震仪测出来的才是科学，方法和思想僵化，并不是以怎么报出灾害、减轻灾害为目的。到现在还在谈地震预测是个世界难题，中国是个大灾大难的国家，为什么我们不能在研究上领先国际?政府体制要彻底改变。我们国家现在规定地震局等以外不能预报地震，这完全可以理解。但问题是，民间的和非地震局系统内人的研究成果要不要考虑，这些人很努力去工作，退休了还自己研究，这是他们的兴趣所在，但他们的研究成果缺乏一个诉诸公众或进入主流视野的渠道。”世界减灾最高奖――联合国减灾奖获得者，中国科学院减灾中心主任王昂生对记者说，语速明显有些快。

“这次抗灾救灾工作都做得相当好，这充分显示了我国在抗灾救灾方面举国体制的优越性。”网昂生说，“但从灾害的防、抗、教来说，对付任何一个重大自然灾害或是任何一个突发事件，防是最主要的，防做得好，抗和救也会相对容易一些。现在看来，在防上还需要有大的改进。比如地震，应该加强临震前兆研究。”

卫星绘图很重要，但现在问题是，几个部门在重复做。最早是测绘总局的，随后是国土资源部的专家出来说这个问题，第三家是中科院，第四家是科技部。水利部也有遥感中心，也在做。这个工作确实比较重要，但几家都分别组织力量搞这个，重复性投入太多，还有很多重要的工作却没有人做。

防灾体制更需“大部制”

为什么“防”做得不够?王昂生认为很大一部分是政府体制的原因。现在很多县的地震局其实就是一个地震站，少则三五个人，多不过十来个人，主要任务就是一天测几次有关数据上报，就是一个测报站。而且县一级人员配备也不够专业，极缺高级人才。造成的后果就是，看上去好像机构设置很全，什么都有，但做什么都只有一两个人，实质操作总是应付性质的。

王昂生告诉记者，从中央到地方都有人手不足的问题，不只是县一级存在的问题。也不只是地震部门的问题，而是一个普遍存在的问题。比如中国气象局，大概有5万多人，可谓人数众多，但实际上，从今年初的雪灾就可以看出，完全不能满足防灾减灾的需要。像农业部，预防农业灾害方面只有一个质保总站通报，在全国范围内也是非常有限的力量。全国有8万多个水库，水利局又有多少人从事这方面的防灾减灾工作?全国从事和防灾减灾相差工作的人员多达1000万人，连城市的大楼里都有一批人从事监视防火等工作，但为什么中国一有大的自然灾害或公共突发事件时，事后反思总是觉得在防上人手不足呢?主要是因为部门的割裂。

拿地震来说，堰塞湖是因为堵住河流出现的湖，从卫星图上可以很清楚地观测到。卫星绘图很重要，但现在问题是，几个部门在重复做。最早是测绘总局的，测绘总局拿出来的图分辨率比较低，3米到5米。现在这方面最出色的“快鸟”侦察卫星，可达到0.3到0.5米的分辨率。随后是国土资源部的专家出来说这个问题。第三家是中科院，派出遥感飞机去拍摄，第四家是科技部。水利部也有遥感中心，也在做。这个工作确实比较重要，但几家都分别组织力量搞这个，重复性投入太多，还有很多重要的工作却没有人做。比如灾害仿生学就一直很少有人深入研究，对地震预测来说，这应该是很重要的。在防灾减灾工作中，重复性投入和重要工作缺位现象时有发生。

中国目前的体制，涉及防灾减灾工作的部门很多，比如农业灾害属农业部，森林防火属林业部，海洋局有一小部分工作是防赤藻，民政部有一块救灾救济司，只有20来人等等。再加上水利部、气象局、地震局等本来就和灾害联系紧密的部门。防灾减灾工作何止九龙治水?最终后果就是，在很多地方管理上有交叉，科研投入重复。而每个部门其实研究的又比较单一，在大灾大难面前如此众多的部门却难以形成有机整体。

“其实，这也是个国际性问题。2004年印尼大海啸，全世界有100多个站点都没测到海啸之前的地震，但测到又怎么样，地震局不管海啸，全世界大都是这样分门别类。以前是我们不知道这个灾害，现在是知道了，但是只知道地震，却不知道海啸。分得很细，但是相互之间配合不好，不能共同应对灾害。没有建立一个安全网，没有具体的责任部位，出了事找谁?如果成立一个防灾减灾部，这个部的主要职责就是在大灾大难面前为国民负责，我想会好很多。防灾减灾和抗灾救灾一样，也需要举全部力量，我们不能再这么分散。这解决不了什么。”王昂生说。

随着人类文明的发展，在防灾减灾方面需要有现代概念和现代的组织管理体系。“现在我们在进行大部制改革，防灾减灾工作最需要大部制。灾害本身有很多共性。任何灾害，都有预警、抗灾、救灾，重建等等，只有涉及专业部分才不一样。一些基本的测量和监控其实很简单，只要对人员进行短期培训就可以。”

“SARS发生后，最终促成国务院设立应急办公室，这是一种进步。现在也在改进，但改进速度和希望差太远。从今年春天的雪灾和这次的汶川大地震来看，步子还应该迈得更快一些。这么多年，这始终

是最核心的问题。”15年前，王昂生就在为建立防灾减灾部呼吁，但事情一直推进缓慢。“建立一个部来统筹防灾减灾工作，能够避免各部门从部门利益出发带来的重复投入，更好地做到不以官僚利益为导向，而以人民利益为主。”

科学的官僚与老化

政府体制之外的另一个问题，是学术体制。“科技界很悲哀，我们的科学家在做什么。我们的钱花到哪里去了?科学家没尽到这个责任。”面对无数生命的逝去。王昂生激动地质问。但他同时认为，地震局在这次大地震中成为公众指责对象，有自身原因，也有科研体制原因。这不只是地震局的问题，而是整个科技界的问题。

SCI(《科学引文索引》)是由美国科学信息研究所(ISI)1965年创办的引文数据库，是目前国际上三大检索系统中最著名的一科。许多国家和地区均以被SCI收录及引证的论文情况来作为评价学术水平的一个重要指标。

上世纪80年代末南京大学最先将SCI引入科研评价体系。主要基于两个原因，一是当时国内学术界存在各种不正之风，缺少一个客观的评价标准；二是某些专业国内专家很少。国际上通行的同行评议不现实。

这一体系遭到王昂生的批判：“SCI的考核主要针对文章，完全按照这个标准，能在多大程度上促进社会发展?社会发展不是靠文章，有些学科、杂志点击率比较高，新兴学科关注的人虫点击率低，但是很有发展前景。”王昂生告诉记者，杂交水稻之父袁隆平的理论解决了多少万人的吃饭问题，但他是在国务院的干预下才当上院士的，因为按现行体制他当不上。

“中国把SCI作为一个重要衡量指标没什么问题，但是SCI目前已成为衡量国内大学、科研机构和科学工作者学术水平的最重要的甚至是唯一尺度，却大有问题。SCI是纽约一个私立图书馆自己设立的指标，真正解决中国的问题，不是靠几篇文章。当然，有相当一部分文章对科学发展起了作用，但是对科学发展起作用和真正对中国社会发展有益处中间的差距是很大的。中国社会的实际问题缺少人去关注，科学的激励、评价体制出了大问题。现在，很多院士都反对SCI。”卫生部国家突发公共卫生事件专家咨询委员会成员黄建始如是说。

就防灾减灾来说，自然灾害和突发公共卫生事件是一个范畴，黄建始和王昂生对SCI的看法不谋而台。现行科学体制鼓励论文的发表，而相对轻视对实际问题的研究和解决。唐山大地震发生32年之后的汶川大地震，中国在地震预测研究方面进步缓慢似乎并非偶然。

防灾减灾属于新兴科学。西方对新兴科学非常重视，有一套体制保证新兴科学迅速兴起，而且鼓励年轻的科学家发表不同观点。王昂生介绍，中国科学界在这方面弱点很明显，体制僵化，学会老化，新兴科学成立一个新学会难于上青天，只能从老学会里分一个出来。

像防灾减灾，中国都研究20多年了，有100多门学科和灾害有关，就是成立不了学会。这样的学术现状，被王昂生称为科学的官僚和老化。