浅析我国政策性农业保险的立法完善
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[摘要]近年来，中央高度关注政策性农业保险的发展，试点工作纷纷铺展开来。然而，与此同时，我国政策性农业保险又面临着严重的立法缺失问题。本文在分析我国政策性农业保险立法现状的基础上，对构建我国政策性农业保险法律体系提出了建议，以期规范、协调政府、保险人和被保险人之间的关系，为我国农业保险的运作提供强有力的法律保障。
[关键词]政策性农业保险 立法缺陷 制度构建
[中图分类号]D922.24
[文献标识码]A
[文章编号]1009－5549(2010)05－0095－02
一、政策性农业保险的内涵及立法本质
政策性农业保险是指国家在财政、税收等政策上给予支持，对种植业、养殖业等在生产中遭受特定事故或动物疾病造成的经济损失提供补偿的保险活动。农业保险是为国家某特定社会、经济方针政策的经济保障制度提供服务的保险，是市场化的农业救济或农业保护手段。政策性农业保险立法本质是为协调保险主体间的利益冲突，进行价值平衡和选择，其对相关法律法规的依赖性很强，其运行很大程度上取决于法律的完善，其立法的意义远超出一般的商业性保险立法。
二、我国农业保险的立法缺失及成因分析
(一)我国政策性农业保险的立法现状
2002年通过的《中国人民共和国农业法修正案》46条规定：国家建立和完善农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织。2009年10月施行的新《保险法》186条规定：国家支持发展为农业生产服务的保险事业。农业保险由法律、行政法规另行规定。在国家积极推进政策试点的今天，我国至今没有制定专门的农业保险法律法规，农业保险经营一直无法可依，法律法规建设的缺位，极大的影响了农业保险的规范化、制度化发展。
(二)我国政策性农业保险立法缺失的原因
1.对农业保险的政策性性质认识不足
对农业保险政策性质的认识是影响其立法进程的关键因素，很多人认为农业保险和普通商业保险没什么不同，有规范商业性保险的《保险法》即可，从而否认制定单行的农业保险法律规范性文件的意义和价值，事实上这种认识是错误的。农业保险的政策性质是农业保险从一般商业保险中分离出来单独立法的重要根据。
2.农村法制建设落后的影响
法律是法治的基本依据。目前，我国有关“三农”的立法虽然也在逐步完善，但各项法律制度还不太健全。我国有关农业方面的立法更是严重滞后，农业法律分布不均匀，农业立法极其薄弱，农业法律体系还很不完善。在整个“三农”立法滞后的时代背景下，开展农业保险立法是大势所趋。
3.对农业保险立法先行的必要性认识不足
许多人认为农业保险在实践中还有太多现实问题未解决，现在为其立法尚早，但农业保险政策扶持的缺失是首先需要解决的问题，如果不以法律的形式及时明确政府的政策扶持，农业保险将很难得到发展，在实践中摸索解决更无从谈起。从国外农业经济发展的历史视角和农业保险制度变迁考察，农业保险立法的意义比一般的商业性保险立法的意义更为深远。实践证明，农业保险立法先行是其发展的关键。
通过以上几方面对我国政策性农业保险的立法缺失及原因分析，我们不难得出这样一个结论，即在我们进行立法构建的过程中，必须首先明确农业保险的政策性属性及其在国家农业保护制度中的主体地位，同时还要切实提高农民的农业保险意识和正确的法制观念，这样才能为我们的农业保险立法奠定初步的基础。
三、我国政策性农业保险立法的基本构想
农业保险立法问题研究的核心内容在于对具体法律制度的构建。本文结合我国的现实国情及农业保险对法律保障的需求，初步设计了农业保险法的主要内容。在确定农业保险立法目的的前提下，具体从农业保险的组织经营、法律关系主体的权利义务、农业保险的监督管理及农业保险的法律责任等主要方面进行了阐述。
(一)立法目的和原则
根据农业在我国国民经济中的基础地位状况及实际生产水平，农业保险立法目的宜确定为：规范农业保险活动，保障农业生产安全，完善农业支持保护体系，促进农业持续稳定发展，维护农村经济社会的稳定。农业保险立法应遵循的基本原则，笔者归纳出如下三点：
1.政府扶持原则
国家需要采取各种措施，主导建立和完善政策性农业保险及相关制度，对农业保险在经济与行政上给予适度支持。
2.多种保险机制相结合原则
在立法中，需建立和运用商业保险机制、国有保险机制和互助合作保险机制，并使其相互配合，协同发展。
3.不同主体利益统筹兼顾原则
农业保险计划承载着农业保险组织、农业生产者和国家等不同主体的利益。三者利益在根本上一致，但又有其相对独立的利益。制定和推行农业保险计划必须统筹兼顾三方利益。
(二)建构农业保险的组织经营体系
农业保险的组织管理体系主要包括保险监督管理机构、各级政府财政部门、农业行政主管部门等。各部应各司其职，并相互支持和配合，建立协调沟通机制，内在的统一于组织管理体系之中。农业保险要建立全国相对统一的，主辅结合的多元化农业保险经营模式。
(三)法律关系主体的权利义务
将农业保险管理机构、经营者和投保人之间的关系法制化，明确他们之间的权利义务，是农业保险立法所要解决的重要问题。
1.政府的权利和责任
农业保险是政府支持农业的战略性政策工具，农业保险的发展需要政府在法律等多方面的支持。我国农业保险立法应该明确政府在农业保险体系构建中的责任，如制定保费补贴的标准、制定法定强制保险的标准、特大灾害发生时的特别救助措施等。同时政府作为股东，在农业保险中由国资管理或经营部门承担出资人职能，及作为给付补贴者审核保单的职能，包括审核补贴标准和补贴使用情况等。
2.保险人的权利和义务
保险人义务：在总体保险业务中农业保险必须达到相当的比例；专业保险公司要在贯彻微利或基本弥补经营费用的原则下设计农业保险产品；提高资金的配置效率。保险人权利：经营农业保险的专业性保险公司有权得到政府的税收优惠和补贴，在特大灾害发生时有权得到特别救助。
3.投保人的权利和义务
投保人责任：农民依法购买强制性农业保险的责任。在引进新技术、新品种或享受政府补贴等方面进行农业产业化经营，获得政府补贴贷款时须购买农业保险。投保人的权利：投保人在因保险风险受损时可获得相应保险金补偿；投保人在购买农业保险时，根据所购买产品的内容可享受政府补贴。
(四)规范农业保险的监督管理
我国应尽快建立独立的农业保险监督管理体系。由国务院保险监督管理机构、国务院农业行政主管部门、国务院财政部门和各级人民政府各司其职、负责有关农业保险活动的监督管理工作，相互配合支持，建立协调沟通机制。
(五)法律责任
政策性农业保险的顺利推行离不开完善的法律责任制度。政策性农业保险法律制度中的法律责任包括经济法责任和援用法律责任。经济法责任主要包括资格罚、精神罚、财产罚和行为责任，援用法律责任包括民事法律责任、刑事法律责任和行政法律责任。对违反本法和其他相关法律规范的个人和单位以及国家工作人员均应承担相应的民事法律责任和行政法律责任；对违反刑法的个人和单位，应承担刑事法律责任。
政策性农业保险制度亟需建立，作为一种农业发展和保护制度，其对相关法律法规的依赖程度很强，其运行很大程度上取决于法律的完善。各国在发展农业保险时多为立法先行，给予充分的法律保障。笔者建议有关部门在立法思路上可以采用渐进的方式，加快农业保险立法进程，以期能够促进我国农业保险法律制度的不断完善，从而更好的实现我国农业经济的健康持续发展。