来论:农地集体所有并非“万恶之源”

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在当前的土地制度下，城市土地归国家所有，农村的土地归集体所有。当农村土地转化为城市建设用地时，政府垄断着土地的一级市场。上世纪90年代中期后，因土地制度引发的纠纷、冲突逐渐增多，农民负担日益沉重。而征地制度成为质疑当前农村基本经营制度的主要理由，农地集体所有似成为“万恶之源”。

不同农地制度的选择实际上是在生产者、所有者和政府之间反复博弈的结果，受现有的基础性制度安排制约，也受资源禀赋与技术和经济发展水平的制约。均分的土地制度是人口大国在社会保障机制不健全的情况下，实现“人人有饭吃”目标不得不为之的制度选择，也是工业化和城市化低成本快速演进的重要保障。而这要以非私有的土地所有为前提。中国历史的经验证明：在缺乏完善的社会保障的情况下，土地私有不可能确保所有人口基本生存，这是中国基础性制度安排的最后底线。

集体所有制的根本缺陷是“集体经济组织”在法律地位上的缺失，使村庄中惟一的合法组织――村委会面临严重的角色冲突。从“法定体制”看村委会是自治组织，而在事实体制中却扮演着政府人、集体财产法定人、公共事务管理者这三重角色。作为政府人的村委会，其权威性和合法性必须由上级政府赋予。而作为农民财产人和社区事务管理者，其合法性和权威性又必须来自于所有者或成员的一致同意。这是当前农村基层组织产权制度和治理出现矛盾和冲突的关键问题所在。

三位一体的冲突角色使村委会陷入严重的委托-困境：第一，“村委会是代表政府还是代表所有者”的代表性困境；第二，“谁让村委会作为人”的委托人缺位困境。

思考集体所有制的委托－问题，可能为我们揭开农村诸多难题之谜底提供新的破解思路。分解遗留的村委会相互冲突的多项职能，将村委会回复到政府和公共品提供者地位，并重新构造能够实施村庄成员财产产权的人集团或新的村级合作组织，以长期发展的眼光看，这是中国农村不破产、农业不衰退、农村不凋弊的一个重要保障，更是切实保障农民财产权利的一项重要制度。

作者为国务院发展研究中心农村经济部研究员。全文见《财经》杂志网络版