对东方市中央投资项目阶段性实施效应的分析
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摘要:本文对海南省东方市中央投资项目的基本情况和特点进行了分析,并评价了中央投资项目对地方经济发展的成效,问题,同时提出了加强中央投资项目建设的建议。
2008年11月,为应对国际金融危机,避免经济下行的风险,我国迅速出台了一系列保增长、扩内需、调结构,促进经济增长的十项措施以及财政刺激经济的四万亿计划。东方市以此为契机,积极申报争取大批中央投资项目和资金投入东方,有力地促进了经济加快发展。
一、中央投资项目的基本情况
截至2009年12月底,中央已分期下达东方市四批投资项目,项目总数29个,项目计划总投资24352万元,其中,中央政府预算内投资9838万元,省级配套资金9225万元,地方配套资金3233万元(其中:预算内资金1860万元、地方债券1373万元),银行贷款1500万元,自筹资金556万元。25个项目已开工,开工率86.2%,已竣工13项,竣工率44.8%;累计完成投资22336万元,完成计划投资的91.7%。29个项目主要投向农村民生、社会事业、生态环境保护等领域,其中:保障性安居工程2个,农村民生工程和农村基础设施建设17个,医疗卫生、教育文化等社会事业项目3个,节能减排和生态建设工程7个。
二、中央投资项目的主要特点
(一)从资金到位情况看,到位率较高
截至2009年12月末,东方市四批项目已落实资金24002万元,占计划安排资金总额的98.6%。其中,中央政府预算内资金9838万元已全部落实到位,到位率为100%;省级配套资金落实9225万元已落实9025万元,到位率为97.8%;市级政府配套已落实3233万元已全部落实到位,到位率为100%;银行贷款落实1500万元,到位率为100%;其他资金落实406万元,到位率为73%。
(二)从投资领域看,民生项目占主导
东方市抓住有利时机,将中央投资项目资金突出投放在保障性安居工程、农村民生工程和基础设施建设、医疗卫生教育文化等社会事业、节能减排和生态建设工程,都是与民生经济密切相关的领域。截至2009年12月末,东方市四批投资项目中投向与民生项目相关的资金占整个投资项目资金总额的98%。其中,中央和省级政府预算内投资投向上述领域的项目资金,占全部中央和省级政府预算内投资总额的100%。
(三)从项目进展看,前三批项目进度完成较好
截至2009年12月末,东方市四批投资项目完成总投资22336万元,形象进度(完成总投资占总投资比重,下同)为91.7%。其中,第一批新增中央投资项目完成总投资14113万元,项目形象进度为100%;第二批新增中央投资项目完成总投资7230万元,项目形象进度为87.1%;第三批新增中央投资项目完成总投资759万元,项目形象进度为96.4%;第四批新增中央投资项目完成总投资234万元,项目形象进度为20.3%。
(四)从资金拨付渠道看,国库资金是主力
截至2009年12月末,东方市人行国库部门已拨付四批投资项目资金19877万元,占到位资金的90%。其中:第一批国库已拨付资金12210万元,占到位资金的97.8%;第二批国库已拨付资金6723万元,占到位资金的84.1%;第三批国库已拨付资金668万元,占到位资金的84.9%;第四批国库已拨付资金276万元,占到位资金的34.4%。
三、中央投资项目的成效
(一)经济效应
1、促进固定资产投资增长。中央投资项目带动了各级配套资金注入,东方市29个项目中央预算内投资支持9838万元,通过省市财政配套、银行贷款和社会投资,直接带动新增固定资产投资40亿元。
2、缓解基础建设“瓶颈”。一是促进了农村公路“村村通”工程的建设。东方市落实农村公路项目48个,农村公路建设规模314.22公里,总投资12569万元,中央和省级配套资金10772万元,占总投资的85.7%,有效解决了农产品运输难、出售难、成本高等问题;二是农业基础设施得到进一步加强。除险加固病险水库3座,新修渠道4条,改善灌溉面积29500亩,恢复灌溉面积15000亩,新增灌溉面积1500亩,大大增强农业抗御自然灾害的能力。
(二)生态效应
1、改变农村的生存环境。一是推进农村饮水安全工程建设,总投入2377万元,解决了三个乡镇26044人的饮水困难问题;二是加快沼气建设步伐,农村沼气工程项目资金总投入1233万元,已建成农村户用沼气“一池三改”1456户;三是建设农村大中型沼气工程综合利用项目2个。
2、改善生态环境建设。东方市重点防护林工程目前已完成造林面积35000亩,育苗数量1030万株,完成工程量的100%;完成乡镇兽医站基础设施建设项目1个;完成城镇污水处理工程,建成污水处理能力2.5万吨/日,已完成污水管道铺设8900米;完成生活卫生填埋厂工程,建成后垃圾蓄量为18万吨。重大生态项目的实施,有力遏制了东方市生态环境不断恶化的趋势。
(三)民生效应
1、增加就业机会,参保人数大幅增加。截至2009年12月底,全市城镇新增就业2139人,超额完成了年度计划;下岗失业人员实现再就业561人,新增转移农村劳动力5258人,就业形势趋于好转。全市城镇职工参加基本养老保险47196人,参保率达到94.5%,社会保险、救助有序展开;全市参加新型农村合作医疗农民27.46万人,参合率达到91.77%,医疗卫生保障覆盖更为广泛。
2、惠及民生工程,老百姓得到了实惠。一是建设经济适用房、廉租房共502套,完成民房改造1200户,受益人口6000人,有效解决了我市低收入困难群体住房问题的;二是改善了我市农村医疗卫生和教育文化设施。如已完成感城镇、东河镇二个中心卫生院新建污水、垃圾处理等辅助设施及业务用房;大田初级中学校舍改造工程,总投资161万元,土建总面积1205平方米。
四、中央投资项目的存在问题
(一)部分项目超概算,项目无法顺利实施
扩大内需项目从立项到批复、开工整个过程时间要求很紧,在一定程度上影响探测准确度和项目设计不够全面,导致一些项目批复概算与实际设计预算有出入,存在项目施工过程中不断增加工程量和不断增加新的项目内容设计,从而造成工程资金缺口。
(二)部分项目进展缓慢,资金使用率有待提高
中央投资项目中,有些投资项目“启而未动”,有些项目还未启动,没有形成实际投资量,导致大量资金沉淀在银行账户,严重降低了资金的使用效率。截至2009年12月31日,东方市四批新增中央投资项有4个项目尚未开工,有12个项目尚未完工,工程资金库存2219万元,部分资金处于闲置状态。
(三)部分项目配套资金未能到位,工程建设进度受影响
一是省级配套补助资金未到位。如按照下达的投资计划,农村公路工程省级配套一部分资金,由省交通厅直接转拨市交通局,目前省交通厅级配套资金还有6971万元尚未到位。二是地方财政缺口资金难落实,一方面,由于地方财力有限,资金难以足额按时配套到位;另一方面,自主项目建设分流了一部分地方财力,2009年末,东方市先后启动33个重点项目,总投资40亿元,大规模的地方重点项目建设必然会需要地方财力的支持。第三是地方财政配套的主动性不强,对于中央投资项目,地方政府与中央政府事实上存在一定的博弈:在获得中央政府的部分投资后,地方政府往往希望付出最小代价,以得到中央更多的投入。
(四)银行信贷资金与民间资金份额少,项目融资渠道单一
由于东方市中央投资项目主要是投向与民生经济相关的领域,投资项目的即期收益较低,对金融机构和民营企业不具有吸引力,再加上基层乡镇财政自筹资金有限,因此从四批投资项目建设配套资金的落实情况来看,信贷资金和民间资金份额少。全市信贷资金占全部配套资金的6.2%;自筹资金占全部配套资金的2.5%。而1500万元的信贷资金只有中国农业发展银行海南省分行东方市支行一家发放。
五、加强中央投资项目建设的建议
(一)强化分类管理,提高项目推进力度
一是对于已开工的项目,督促尽快上马,并做好部分项目验收准备;二是对处在开工准备阶段,正在招投标的项目,要督促建设单位抓紧落实招标工作,按时、按规定尽早开标,以便形成实物工作量;三是刚刚完成招投标,尚未形成实物工作量的项目,督促施工单位加快施工进度,尽快完成投资;四是尚未审批初步设计的项目要优先办理各种审批手续,为建设单位下阶段招标工作提供方便;五是对正在进行设计工作的项目,督促设计单位尽快完成项目的设计工作,尽快进行评审审批。
(二)确保资金到位,多渠道筹措缺口资金
一是督促检查四批中央投资项目地方配套资金使用情况,确保中央投资项目优先配套;二是要求财政部门多渠道整合财政资源,及时调整预算支出结构,千方百计落实财政配套资金;三是地方政府可以与金融机构签订合作协议,争取多家或一家金融机构的统一授信,为地方财政配套或建设项目融资提供资金支持。
(三)确保专款专用,加大资金监督管理
一是督促财政部门和项目主管部门加强项目建设资金管理,保证专款专用,要按有关要求做到专户专账核算。督促财政部门在拨付建设资金时要按预算、按程序、按进度的原则并按建设资金来源的比例及时同步拨款。二是审计部门加强对扩大内需投资项目的事中审计监督,在项目建设过程中,可以将审计与项目建设同步进行,尤其是加强事中审计的力度,以提高审计效率和效果,努力提高投资质量和效益。
(四)加强动态管理,提高重大项目入盘率
针对中央投资总量少、投资分散的现实情况,应积极进行项目的论证和项目的准备。根据国际国内的形势、国家的产业导向和企业的具体情况对全市的重点项目进行动态管理,适时调整,以保证项目的灵活性;另外,尤其要加强储备项目与中央投资重点的吻合度,以提高项目的入盘率。
(作者单位:中国人民银行海口中心支行)