鼓励和规范并重
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近几年来，随着越来越多的跨国公司来华发展，我国利用外资出现了一些趋势性的变化，这主要表现为国际跨国公司开始在重化工产业、基础材料产业、消费品生产和服务业等领域开展并购，中国现在已成为仅次于日本和澳大利亚的亚太第三大并购市场。特别是2006年凯雷收购徐工案、高盛收购双汇案引起了全国范围内关于外资并购的大讨论，褒贬各异。对此，我们应该如何看待与应对?外资并购是否危及经济安全?是否有利于可持续发展?是否能做到双赢?
一、外资并购的发展有着客观必然性
首先，从当前全球外商投资的总趋势来看，国际直接投资日益多样化，跨国兼并与收购成为一大主流。据联合国贸发会议统计，在全球跨国直接投资总额中，以并购方式进行的投资占80％以上。这其中，更多的发展中国家步入跨国并购行列，并购个案金额明显增加，并购领域愈加宽泛。我国改革开放初期，由于国内企业实力普遍偏弱，跨国公司即使想并购，也难觅合适对象，况且并购投资对东道国市场和法律环境要求甚高。但今天，外商对华并购投资意愿增强，大批中国企业通过并购进入全球产业链和价值链，活跃在国际经济舞台上，应该说这是一个巨大进步。
其次，中国资本市场深化发展的要求。并购重组是资本市场资源配置功能最为生动的体现形式，通过并购，使资源向效率更高的主体集中，同时形成对低效率公司的强大外部压力，从而整个市场的资源配置效率才会得以提高。中国资本市场股权分置问题解决后，股权转移的制度障碍被清除。在此情况下。日益活跃、形式不断创新的并购集中出现是顺理成章的事情。资本的逐利性决定了它将从劣质行业和企业退出并流向收益水平更高的行业和企业，并购将成为优化资源配置的主要途径。
再次，人民币升值预期下的逐利需求。随着我国经济的快速发展和国际经济地位的提高，必然带来人民币升值。在这样的情况下，外资便把现阶段购买中国资产看做是买打折品而加速投入。在人民币升值达到预期目标之前，外资并购的动力就始终存在。
二、审时度势，以积极乐观的态度迎接外资并购
目前，跨国并购趋势正在不断发展，不仅外商到中国投资采取并购方式，中国企业也采用并购方式到海外投资。对中国来说，在土地非常紧张的情况下，并购方式比采用绿地投资具有更显著的优势。
首先，并购有利于有效利用外资。20多年来，利用外资作为对外开放基本国策的重要内容，在推动我国经济社会持续快速发展和加快形成开放型经济方面功不可没。实现全面建设小康社会的宏伟目标，必须坚持对外开放不动摇，更加积极有效地利用外资。
我国吸收外资虽已连续15年居发展中国家之首，但从人均吸收外资、外商直接投资占全社会固定资产投资和占GDP的比重等指标来看，仍低于世界平均水平，发展空间还很大。我国现有国内资金和外汇储备较为充裕，但从发展水平看，眼下吸收外资不是因为国内没有资金，而是要吸收资金流动中所承载的各种竞争力和效益、拥有的有效资本和技术创新能力、造就的高素质人才、带来的市场和就业机会。作为利用外资的新形式，并购具有若干先天优点，这对我们来说是一个良机。据联合国贸发会议最新研究，中国已取代美国，成为全球跨国公司海外研发活动的首选地，高达62％的跨国公司把中国视为未来几年的最佳海外研发地。由于竞争激烈，市场力量助推外资上水平的基础业已形成，可以预见。在并购中，外资将搭载更多的先进技术和研发能力。这将进一步促进我国体制改革和创新，促进经济结构调整和升级。也使国内企业在更大范围、更广领域、更高层面利用跨国公司的产业分工体系和全球营销网络，把我们的比较优势最大限度的转化为竞争优势。
其次，并购有利于国有企业改组改制。我们利用发达国家新一轮产业结构调整的机会，借助国际并购浪潮。促进外资参与国有企业的改组改制，推动国有企业与跨国公司的合作，这对盘活国有企业存量资本、促进我国的产业结构调整和相关行业整合产生积极影响。通过并购，先进的管理方法和前卫的经营理念也将随之而来，能够在一定程度上帮助国有企业建立真正的法人治理结构，杜绝“内部人控制”及欺诈中小股东的行为，
再次，并购符合建立节约型社会的要求。当前。我国生产能力过剩仍较严重。如果还一味让外资铺摊子、建新厂，会导致产能过剩更为突出。相对于其他投资方式，跨国公司的并购可以更有效地增强产业集中度，重组内外部资源。提高经济运行质量，使外资成为转变增长方式、建设节约型社会的引擎之一。
三、冷静分析，审慎看待外资并购的消极影响
外资并购作为一种利用外资的新方式，促进了我国经济的发展，但如果任凭外资过度并购，将会出现以下不良后果：
一是形成垄断，使中国经济的竞争力下降。外资并购最大的负面效应在于它可能导致垄断，从而控制市场。破坏原有的竞争秩序。外资并购采取的战略就是争夺国内市场份额，消灭竞争对手。如果不加控制，外商不仅可以控制国内市场，制定垄断价格和瓜分市场策略，破坏市场竞争秩序。损害消费者利益。而且容易制约内资企业成长和技术进步，制约国内幼稚产业发展，从而导致中国经济竞争力下降。
二是威胁国家经济安全。目前，外资加紧并购的对象已经转向技术垄断、区域市场垄断、资源垄断、政策垄断等行业企业，造成某些产业部门的生产向外资集中。这些企业是国家战略利益的主体，关系到产业安全和国家经济安全，这些企业被外资大量并购。加大了产业风险，弱化了我国产业的竞争力，固化了我国产业在国际分工中的不利地位。
三是可能对国内企业产生挤出效应，不利于民营和中小企业成长，影响经济的可持续发展。在被并购之后，一些企业随即纳入跨国公司的生产体系，与外资结合而形成规模经济，从而对国内新形成的投资有可能构成进入壁垒，产生挤出效应。这种挤出效应不仅表现在外资直接进入的领域，甚至会出现在相关联产业的有关企业。
四是对中国企业的自主创新有强烈的抑制副作用。外资并购后，跨国公司取得了企业的经营决策权，他们把持着企业的技术、科研、销售等。外方就容易削弱企业自身的研究与开发能力。据对跨国公司在中国的技术扩散问题进行的调研，超过93％的外资企业在中国有技术扩散行为即国产化行为。考虑到技术保密问题和技术领先带来的收益，在我国从事研发活动的跨国公司多数从事适应型研发活动，真正从事创新型研发活动的很少。另外，跨国公司在中国设立的研发机构有独资、委托科研机构、科研机构联合开发等形式，在外资并购科研机构中，除少量高级研究人员来自国外。大多数都在投资当地招聘，
它们“挖”走的是当地最优秀的人才，以完成其人才本土化战略，其更大的威胁在于国内的“创新人才”被瓜分。
五是影响资本市场的健康稳定发展，加剧投机趋势。目前，外资的并购战略主要集中于我国行业龙头和领先地位的企业。而这些企业大部分集中于我国的资本市场，股权相对分散的企业更可能是外资并购的主要对象。外资并购的跨国性涉及到国际金融问题，正是由于国际金融市场同国内市场的差异，给了一些恶意并购者以可乘之机。他们利用汇率升降、国际金融市场和商品市场行情的变化，通过不同时期投机抛出。从中赚取差价。这种不为生产流通而产生的投机行为，会加剧我国资本市场的不稳定，并会对我国经济产生重要的负面影响。
四、正确认知，清醒面对规制外资并购具体操作层面中存在的不足
一是在外资并购过程中，由于某些地方政府的指导思想是不惜一切也要让合资成功，结果让外资立于不败之地，即使合资不成，外方也能够在交易的尽职调查中获知我方企业的商业机密。
二是对外资并购的后续监管缺乏有效跟踪。新《并购规定》中明确外国投资者并购境内企业设立外商投资企业，外国投资者应自外商投资企业营业执照颁发之日起3个月内向转让股权的股东，或出售资产的境内企业支付全部对价。但如何监督外国投资者在规定时间内按期支付对价，防止国内资产的流失已成为我们亟待解决的问题。
三是在新《并购规定》中对资产并购的解释为：外国投资者设立外商投资企业，并通过该企业协议购买境内企业资产且营运该资产，或外国投资者协议购买境内企业资产，并以该资产投资设立外商投资企业运营该资产。首先这会造成如外国投资者不主动申报，审批机关和登记机关就无法查证其是否是资产并购，从而使资产并购规避了商务部或省级外经贸部门的审批；其次新《并购规定》中对外商如何运营购买的境内企业没有明确的规定，这也会造成外商可能变相进入我国限制或禁止外资进入的行业、领域。如股市、房市等。
四是在新《并购规定》中对于在并购过程中并购各方是否存在关联关系、是否属于同一个实际控制人，是由当事人向审批机关披露，如当事人不主动披露则审批机关无法查证。同时新《并购规定》还对特殊目的的公司以股权作为支付手段并购境内公司作了严格的规定，但对如何审查外国投资者是否为特殊目的的公司却没有明确规定。
五是新《并购规定》中注明并购当事人应以资产评估机构对拟转让的股权价值或拟出售资产的评估结果作为确定交易价格的依据，但除了对国有股权、国有资产交易有强制性操作规定外，对其他类型的企业只是一般性要求。这就会导致境内的民营企业在进行外资并购时股权的实际交易价格可能高于评估结果。也可能低于评估结果。这两种情况都会产生负面影响。
六是新《并购规定》中明确境内公司自然人股东变更国籍的，不改变该公司的企业性质。但如果境内公司变更国籍的自然人股东增资或收购该公司其他股东的股权是否改变该公司的企业性质，如改变，是否会造成逻辑混乱。
七是新《并购规定》第18条：外国投资者认购增资的，并购后企业的注册资本为原境内企业资本与增资额之和，外国投资者与原其他投资者在对原企业评估的基础上确定各自在注册资本中的比例。如按此操作，会造成出资金额与出资比例不对称，导致出资金额与出资比例的逻辑性错误。
五、完善法律制度，推进外资并购规范化
一是加速完善外资并购的各项法律制度。目前，我国规范外资并购的法规主要是2006年8月重新修订的《外国投资者并购境内企业规定》。新《并购规定》虽然一方面强化了审批环节和反垄断的审查，另一方面试图对外资并购的操作环节特别是特殊目的公司、跨境换股等技术细节进行了更为细致的规定，但仍存在系统性安排不足、透明度不够的问题。我国刚刚通过的《反垄断法》虽然在一定程度上可以作为外资并购反垄断的“母法”，但《反垄断法》对于外资并购仅规定了“经营者集中的事先申报审查”制度，除此之外并没有特殊的规定。因此，必须进一步完善外资并购的各类法律法规的建立，建议在《反垄断法》的基础上，根据我国市场的实际和外资并购中国企业的现状，制定一部统一的、涵盖外资并购各方面内容的外资并购基本法。
二是将反垄断法与产业政策相结合。规范外资收购。在新《并购规定》中已经开始涉及外资并购中备受争议的“国家经济安全”问题，但在具体的规定上还比较笼统，没有较强的可操作性。因此，应根据国家的产业政策和行业的竞争实际，在对我国各个产业进行详细调查的基础上。将外商可以并购的产业分为鼓励、允许、限制三类，列出禁止外商并购的产业。根据上述划分，对于产业竞争充分的行业鼓励外资并购，促进产业结构的调整。对于国家限制外商并购的产业，则可以规定适当降低构成垄断的市场集中度和外资持股比例。以有效地限制外资并购。对于关系我国国计民生的产业和幼稚产业可根据公共利益标准实施一定的保护。对于具有较强国际竞争力或对国计民生影响不大的产业，可以适当放松反垄断法的执行力度，规定较少的股权限制，有意识地使外资公司正常地介入竞争，把民族工业和国有企业推向国际竞争的层面。对于处在发展初期的幼稚产业和关系国计民生的支柱产业以及特定行业的国有龙头企业，应严格控制外资公司的并购介入。
三是构建外资并购中的产业安全审查制度。实际上，反垄断法很难适用于企业并购案例。理论上，反垄断法是旨在消除或者降低由外资并购所导致的行业垄断，而不能解决外资并购所引发的产业安全问题。为此，可以参照国外成熟经验，建立中国外资并购国家产业安全审查制度，建立统一的经济安全审查委员会，对外资并购事件进行调查和判断，吸纳民间商会、协会和一些国内企业的研究部门加入。审查应主要集中在战略性产业，包括工业、农业和金融等服务业中的关键领域。
四是各部门应明确职责，实行联动监管，加强后延监管。从国家六部委共同出台的新《并购规定》，我们可以看出外资并购不是只涉及某个职能部门，它涉及到外资并购的审批、外资企业的登记、外资企业的外汇管理、税收管理以及国有资产的管理和证券市场的监管等方方面面。尤其是对外资并购的反垄断审查是由商务部和国家工商行政管理总局共同进行的。这就要求六部委在对外资并购进行审查时应相互沟通相互协调，从而充分发挥各自的监管职能，实现外资并购的规范化。对外资并购实施过程结束后，各有关部门还应对外资的实际使用状况和流向进行有效的跟踪监测，强化后延监管，防止外资并购的资金变相进入国家限制或禁止外商涉足的行业领域，堵住政策的漏洞。
五是健全审查机制，严格约束伪外资并购。内资企业“外资化”是中国经济面临的重大问题之一。而这个问题往往与企业海外上市、跨境并购等交易纠缠在一起。这就要求我们首先应明确关联关系企业和特殊目的公司的审查原则和审查方法，从而认真审查海外注册公司与境内企业的关系，坚决杜绝伪外资并购，防止国内资产的流失。其次，应明确并购当事人应以资产评估机构对拟转股权价值或拟出售资产的评估结果作为交易价格。最后，应严格按新《并购规定》制订的约束条件，严格审查以股权用作支付手段的外资并购，以保证换股并购能够按诚信原则有序进行，也绝不给“空手套白狼”之辈有可乘之机。
综上所述，并购作为一种迅猛发展的利用外资新形式，我们只有顺势而为，直面其利弊，鼓励与规范并重，把外资并购带来的利好最大化，而把外资并购可能带来的消极影响降为最低。这才是我们在外资并购风潮中立于不败之地的最佳选择。
(作者单位：江苏省扬州市工商局)