加强对公安派出所执法活动监督的新途径

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中图分类号：D630.9 文献标识码：A文章编号：41-1413（2011）12-0000-01

摘要：针对实践中存在的检察机关对公安派出所执法活动监督效果不佳的问题，杭州市余杭区人民检察院驻余杭组团检察室探索建立了一套不同于传统监督模式的新型监督机制，包括信息互通机制、案件监督机制、检察监督机制、季度分析反馈制度、提前介入制度等。经实践，该套监督机制切实提高了公安派出所执法活动的规范化。

关键词：公安派出所；执法活动监督；基层检察室

检察机关是国家法律监督机关，公安派出所作为公安机关的基层单位，理应接受检察机关的监督。但是，检察机关对公安派出所执法活动的监督存在监督不及时、监督不到位、监督不全面等问题，从而造成监督效果不佳。针对实践中存在的上述问题，理论界与实务界从监督目标、监督原则、监督形式、监督程序等方面进行了诸多有益的探讨。杭州市余杭区人民检察院驻余杭组团检察室（以下简称“余杭组团检察室”）立足检察职能，探索建立对公安派出所执法活动监督机制，从实践层面为强化公安派出所执法活动监督提供新的监督途径。

一、公安派出所执法活动现状

当前，公安派出所执法活动存在如下不足：第一，立案环节。主要表现为：由于对立案标准认识不准确，有案不立，或者不应立而立；迫于“破案率”、“有罪率”的考核压力，有案不立，或者先破后立、不破不立；检察机关立案监督的案件，立而不侦。第二，侦查环节。主要表现为：刑讯逼供、暴力取证；诉讼拖延，变相超期羁押；滥用强制措施，违法变更强制措施。第三，监外执行环节。主要表现为：脱管、漏管现象时有发生；疏于管理服刑人员，对于违反监管规定的服刑人员未及时采取处罚措施，对于丧失监外执行条件的服刑人员未及时建议收监。

上述问题由多方面原因造成，主要有：第一，侦查权相对封闭，在内部监督机制失灵的情况下，外部监督制约不足；第二，公安派出所侦查人员在一定程度上还存在“重实体、轻程序”的落后执法理念；第三，公安派出所的侦查人员刑侦工作经验不足，专业化素质不高；第四，某些公安派出所人力、物力、财力比较匮乏。

二、检察机关对公安派出所执法活动监督的范围

如上所述，当前检察机关对公安机关执法活动监督存在监督不全面的问题，以下从刑事执法活动监督和行政执法活动监督两方面对监督范围予以明确。

1、刑事执法活动监督。检察机关对公安机关刑事执法活动的监督具有法律依据。由于法律规定的详实，检察机关对公安机关刑事执法活动的监督向来是检察工作的一项重要内容。

2、行政执法活动监督。检察机关通过监督公安机关的行政执法活动，特别是治安案件的办理（其中又以对违法嫌疑人予以行政拘留处罚的治安案件为重点，以下将该类案件简称为“行政拘留类治安案件”），发现立案监督的线索，有利于拓宽立案监督信息来源，破解立案监督信息来源不畅的问题。

公安派出所的刑事执法活动是检察机关监督的重点。按照公安派出所在刑事诉讼程序中的职能，检察机关的监督范围应包括立案监督、侦查活动监督和监外执行监督。

1、立案监督。广义上的立案监督包括对有案不立的监督和对不应立案而立案的监督，司法实践中通常将前者称为“立案监督”（狭义上），将后者称为“撤案监督”。

2、侦查活动监督。检察机关应对公安派出所在刑事侦查过程中的取证方式和证据来源合法性、办案程序规范性等方面实行监督。

3、监外执行监督。根据我国法律规定，对于被判处管制、剥夺政治权利的罪犯，以及被宣告缓刑、假释的罪犯和暂予监外执行的罪犯，由户籍所在地公安派出所负责监管。

三、检察机关对公安派出所执法活动监督的途径

笔者介绍以下几种具有代表性的监督模式，并加以评析。

1、侦查监督部门监督模式。侦查监督部门是检察机关对公安机关立案、侦查活动进行监督的主要机构。侦查监督部门通过审查批捕案件发现立案监督线索和违法侦查活动线索，属于事后监督、纠违性监督。实践中，该监督模式由于监督方式的局限性造成监督效果不佳。因此，侦查监督部门监督是检察机关监督公安派出所执法活动体系的重要组成部分，但该模式必须与其他监督模式相互配合、互为补充。

2、专门监督机构监督模式。该模式是指将分属多个部门的监督职能整合到一个专门的监督部门，并由该部门统一行使监督职能。

3、驻公安派出所检察室（或检察官办公室）监督模式。该模式是指检察机关仿效派驻监所检察室，采用驻守监督的方式在公安派出所内设立检察室或检察官办公室进行监督。但是，该模式的缺点也很明显。一方面，由于需要进行机构设置，其监督成本较高；另一方面，由于监督者依附于被监督者的硬件设施，故而缺乏有效监管性，造成监督效率不高，甚至监督职能虚化。

4、基层检察室监督模式。基层检察室，也称乡镇检察室，通常是指由县区级人民检察院在经济比较发达或社会治安问题较为突出的乡、镇、街道设置检察室，作为基层人民检察院的派出机构，履行派出院一定职能的相对固定的机构。

四、基层检察室对位监督公安派出所执法活动模式评析

（一）基层检察室监督模式的优越性

大致来说，基层检察室监督公安派出所模式具有三方面优势：基层对位监督优势、监督距离适中优势、专人专职监督优势。

（二）基层检察室监督模式的可行性

基层检察室监督公安派出所模式不仅具有诸多优势，而且具备现实可行性，具体阐述如下：

1、基层检察室建设处在发展机遇期。

2、基层检察室监督模式监督成本相对较低。

五、余杭组团检察室对辖区内公安派出所执法活动监督的实践

2010年11月，余杭组团检察室正式授牌成立。余杭组团检察室是杭州市余杭区人民检察院首个派驻基层的检察室，是在杭州市“一主三副六组团”总体规划中成立的首个以组团管理为背景的检察室。余杭组团下辖余杭镇、闲林镇、五常街道、仓前镇、中泰乡5个乡镇（街道），余杭组团检察室对辖区内的5个公安派出所的执法活动进行监督。余杭组团检察室积极探索监督机制，努力消除监督盲点，不断突破监督瓶颈，切实提高监督实效，有效地促进了公安派出所执法活动的规范化。主要做法是：

（一）注重前期调研，理清工作思路

1、开展调研分析，明确监督重点。

2、制定实施意见，规范监督模式。杭州市余杭区人民检察院联合区法院、区公安分局、区司法局制定出台《关于加强组团检察室与“两所一庭”监督配合的实施意见（试行）》，以红头文件的形式送发辖区内的公安派出所。为保证监督有效运行，余杭组团检察室还制定《组团检察室与辖区内各派出所（含中队）监督配合的具体内容》，进一步细化监督机制。

3、加强前期沟通，争取多方支持。

（二）立足检察职能，建立监督机制

1、建立信息互通机制。2、建立案件监督机制。3、建立检察监督机制。4、建立季度分析反馈制度。5、建立提前介入制度。

（三）加强部署落实，取得监督成效

1、依托案件监督机制，切实提高案件质量。余杭组团检察室坚持全面审查与重点审查相结合，以刑事立案、刑事侦查活动、刑事强制措施的适用为监督重点，对辖区内的公安派出所办理的刑事案件进行审查，从而规范了各公安派出所的执法办案程序，提高了各公安派出所的执法办案水平。2011年1-6月份，余杭组团检察室共计审查刑事案件99件、183人 ，其中刑事下行案件19件、30人。余杭组团检察室通过查阅书面卷宗、查看询问录像等方式加强对辖区内各公安派出所办理的治安案件的监督，并从程序和实体两方面重点监督行政拘留类治安案件。

2、依托检察监督机制，营造良好执法环境。2011年1-6月份，余杭组团检察室走访公安派出所36次，监督触角延伸至公安派出所执法活动的各个方面，并建立工作台账，确保监督工作落到实处。

3、依托提前介入制度，加强事前事中监督。2011年1-6月份，余杭组团检察室参与提前介入案件4件、8人，克服检察机关静态、事后、被动的监督方式的不足，对侦查活动实现同步、动态的监督。

作者信息：

陈玉莲浙江省杭州市余杭区人民检察院副检察长

洪涛浙江省余杭临平地区人民检察院检委会专职委员

博浙江省杭州市余杭区人民检察院驻余杭组团检察室副主任科员