“社会公平”语境下完善失地农民养老保障浅探
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[摘 要] 随着我国城市化进程的加快，大量失地农民的养老得不到保障的问题日趋严重。本文旨在通过分析当前我国失地农民养老保障方面的现状，对建立起一个合适的失地农民养老保障制度提出探索。
[关键词] 社会公平；失地农民；养老保障
公平是人类社会永恒的价值理念和基本的行为准则。“时下，改革发展成果的共享成为政府、学界和民众共同关注的重要课题。”[1]“社会公平”已然成为公众的心理预期和诉求，是社会主义和谐社会的根本内容和重要特征。如果在城市化的过程中不考虑失地农民养老保障问题，势必会影响整个社会的长治久安。
1.失地农民失去土地保障
土地保障历来被当作是农民的最后一道保障线，它是农民工作和生活的重要场所和生存基础，是农民安身立命的根本。据不完全统计，按照当前我国城市化进程的速度计算，到2020年我国失地农民将达到1亿人。土地对农民的社会保障功能可以归纳为以下六个方面：第一，土地为农民提供基本的生活保障；第二，土地为农民提供就业机会；第三，为农民的后代提供土地继承权；第四，土地对农民有着资产的增值效用；第五，土地对农民有直接受益功效；第六，避免重新获取时掏大笔费用的效用。[2]对农村老年人来说，大多不愿增加子女的负担，具有很强的自我保障意识，一般只要还能参加体力劳动都不会放弃农活。据调查，85 岁及以上的农村老年人中，仍有 23.9%表示愿意继续干农活。[3]在没有失去土地的时候，即使他们已经没有能力从事农业生产，他们也会把土地转包出去，靠收取租金来解决养老问题。因此，从土地上获取生存保障是老年人最可靠、最稳定的养老保障来源，一旦农民们失去了土地，就意味着这份具有天然稳定性的养老保障来源被割断。
2.当前家庭养老保障功能弱化
目前农村老年人在养老经济支持的获取方面对家庭尤其子女存在着较强的依赖性，这种现状既根源于家庭与养老间存在密切的东方传统，也与农村老年人相对脆弱的养老自我经济支持力有关。然而家庭规模与结构在不断地趋于小型化和简单化，在承递传统家庭模式和养老模式的同时，现代家庭模式和养老模式也在缓慢然而不可抗拒地随社会经济背景的变化而变化。计划生育政策对控制我国人口规模、降低生育率水平起到积极作用的同时，对我国的人口结构也产生了不容忽视的影响：人口年龄金字塔的底部由于出生减少，明显呈缩进状态，加之平均预期寿命的延长，人口老龄化的态势愈加严重。人口学家预测，到2020年我国农村65岁以上老人的比例是14.0%～17.7%。“4：2：1”或“4：2：2”式的家庭结构则逐渐增多，这就意味着，一个独生子女成年后将不得不为 4～6 位老人养老，这无论在经济上，还是在时间和精力上都是难以承受的。同时，由于现代价值观念的变迁对家庭内聚力也造成一定的冲击，年轻人更多追求的是自我价值的实现，社会、经济、文化等外部环境的变化也使年轻一代的家庭观念受到影响，青年人参与现代生活，竞争激烈，照料父母的意识和能力下降，传统的孝敬老人、赡养父母的道德观念有所淡化。
3.现行的农村社会养老保险制度有待完善
国家民政部颁布实施了《县级农村社会基本养老保险基本方案》中养老保险的统筹层次仅到村级。由于统筹层次过低，参与“分担”的人太少，以及由政府和村集体负责的资金常常落空等原因，使得这份方案在解决农民老年生活困难问题方面的能力大打折扣。自 1991 年农村社会养老保险制度开始试点，农村的养老保险工作取得了一定的进展。但是 1998 年以后这项工作因各种原因有所后退，参保人数逐年下降，农村的养老保险覆盖面小，保障水平低。据人力资源和社会保障部统计，2010年底，参加新农保的人数达1.43亿。[4]建立起农村社会养老保险的只有少数经济比较发达地区，共济性差。另外，建立的地区所采取的是完全个人账户的养老保险模式，基金筹集方式为自我平衡方式，即个人按一定数额积累基金，到一定年龄后按积累额支取。其带来的突出问题是参加养老保险的人大都是有经济实力的农民，而最需要养老保险的低收入和贫困农民却不能从养老保险中受惠。此外，过低的缴费必然导致保障的低水平，这也无法得到农民的认同。
二、完善失地农民养老保障思考
1.改进征地补偿和利益分享机制
征地补偿标准的确定应考虑和权衡农民收入与消费、地方经济发展水平及政府的财力等多方面的因素，综合、科学地确定失地农民的养老保障水平。应细化补偿项目，扩大征地补偿范围。除了补偿土地价值、劳动力安置、青苗损失及地上附着物外，还应该对因征用而导致的相邻土地损害、土地潜在收益的损失以及其他各种因征地所致的医药费用等可确定、可量化的财产损失，列入补偿范围，以切实保障失地农民的合法权益，使土地所有权及其相关收益在土地征用中得到充分反映。征地费用应比照接近的城镇基准地价，坚持市场化方向，根据城市发展总体规划，按土地区位、环境、产出、交通、人口等因素进行市场考核，从而对条件相同的区片土地确定一个相对合理的标准，评估出合理的农地征用价格。对于国家公益性项目征地，要对农地进行科学评估，参照市场价大幅度提高征用标准，使失地农民能够获得转化其他产业和成为城镇居民的必要资本；对于工商用地通过土地市场机制对农用土地进行配置，达到既发展工商业，又保护了农民合法权益的目的。[5]
2.基本生活保障和分类区别并重
基本生活需求内容随经济增长和发展水平的变动而变动。从静态角度看包含两方面的内容，一是社会保障提供的保障项目与居民生存相关，二是社会保障提供的保障水平应限于居民的基本生活费用需求。强调动态的生活需求有利于居民通过社会保障制度分享经济增长和发展的成果；而强调静态的基本生活需求是因为社会保障制度说到底还是受制于经济增长和发展水平的。年龄在16周岁以下的失地农民，按征地补偿规定一次性发给征地安置补偿费，让他们继续完成学业，或者参加就业培训。当他们达到就业年龄后，或从学校毕业后，按照城市新生劳动力，进入城镇养老保险体系。对于征地时已经超过劳动年龄段以上即进入老年年龄段的人员，由于这部分人员对土地的依赖性最强，他们的养老主要是依靠土地，因此给与他们的安置补偿标准可以相对高一点。而且用其所得的安置补偿费的大部分为其建立养老保险个人账户，直接把他们纳入到城镇的养老保险体系领取退休金。对于征地时属于劳动年龄段以内的人员，分成两种情况：第一，没有就业的失地农民，参加失地农民养老保险。第二，已就业的失地农民可以在失地农民养老保险和城镇职工养老保险之间自由选择。若参加城镇职工养老保险，则为其缴纳一定年限的养老保险基金，其余年限的费用由其转岗后按城镇职工的标准缴纳养老保险金。
3.规范养老保险资金筹集、运营与监督机制
养老保险资金由地方政府、农村集体经济组织、个人共同出资，多渠道筹集。政府应起主导作用，其承担的部分可从国有土地出让收入和增值收益中列支或安排专项财政拨款；集体承担部分从土地补偿费和集体经济积累中提取；失地农民个人缴纳的部分可视其具体经济状况在安置补助费中扣除养老保险费的缴纳标准和养老金的发放标准，应随着经济发展水平作相应的调整，使失地农民既履行应尽的义务又分享经济发展带来的利益。劳动社会保障部门和财政部门共同设立专门处理失地农民养老保险基金管理和监督的机构，基金的管理实行收支两条线，专户建账与管理，专款专用，以杜绝被挪用现象的发生。通过招标的形式，交由效益好、信誉高的商业保险公司或专业投资管理机构投资运营。投资项目上，具体可投资于银行存款、国债、股票及其他各种有价债券等，并注重对投资项目的严格风险监管，在安全性的前提下保证基金收益性的最大化，从而实现失地农民养老保障基金的顺利保值增值。[6]政府应充当担保人、监护人的角色，承担投资亏损或贬值风险。
4.继续发挥家庭养老保障功能
在我国传统农村文化中，家庭具有特殊的含义。家庭不仅是人们居住和生活场所，是人们生活方式的一种选择，更重要的是，家庭是几代人生命活动归属和连接的存在与表现形式，是人们生活目的和生命意义所在。家庭成员相互提供生活保障，是我们中华民族的优良传统，特别是在广大农村。目前我国农村有 97.6%的老人依靠家庭养老，家庭保障近期仍是农村养老保障体系的主体。所以，在建立失地农民养老保障体系时不可忽略家庭养老保障的功能。尽管家庭养老保障的功能在逐渐弱化，但在失地农民养老保险制度还没有全面建立起来以前，仍需要继续延伸并坚持以此为主要支撑的养老保障体系，而要提高家庭养老保障能力，从根本上讲依旧要归属到经济建设问题上，因此必须加快农村经济发展建设步伐，减轻农民负担，切实提高失地农民收入水平、增加其收入。此时的家庭养老保障也体现了从传统的大家庭保障形式转变为现实生活的小家庭保障，从原来的以血缘关系、亲属关系和其他社会关系为纽带，相互联结、相互支持的纵向家庭保障网络，开始并更多地从保障横向网络中寻求支持。
5.充分发挥商业保险的补充作用
商业保险在社会保障体系建设中具有不可替代的作用，是构建多层次的养老保险体系一项重要内容，在营销渠道、保险服务、风险管理、资产运营、精算方面具有一定优势。失地农民养老保险业务的市场潜力很大，商业保险机构也应该顺应形势的发展，适时推出适合失地农民的险种。包括设计专门针对失地农民的养老保险合同，制定工作程序，建立和完备规章制度，充分利用现有的网络、服务等优势，以低成本创立失地农民养老保险制度的平台，安全有效地运作养老保险金，以保障失地农民的后顾之忧。例如中国人寿义乌支公司推出了“团体年金分红险”等新险种，规定统一由村集体投保，本金归村集体所有，以分红方式来支付养老金，失地农民只要达到男60岁，女55岁，就能享受养老分配。这样本金不但能保值增值，而且不会永远消失，等于把失去的土地变成货币存了起来，让失地农民可以世代享受。这几个险种一经推出就受到失地农民的欢迎。
总之，失地农民的生活问题及由此而引起的征地矛盾，已经逐渐成为社会的不稳定因素，进而影响城市化战略决策目标的实现。所以我们必须尽快建立一个合适的失地农民养老保障制度，以解决他们的老年生活，切实保障他们的权益。
参考文献
[1] 李昌麒，黄茂钦.公平分享：改革发展成果分享的现念[J].社会科学研究，2006（4）：17
[2] 王克强.从地产对农民的生活保障效用谈农村社会保障机制建设的紧迫性.社会科学研究，2000（2）：14～17
[3] 中国老年科学研究中心：《中国城乡老年人口状况一次性抽样性调查数据分析.北京：中国标准出版社，2003
[4] 徐博.半月谈.2011（12）
[5] 葛金田.我国城市化进程中的失地农民问题.上海社会科学，2004（8）：50
[6] 李长远，陈贝贝.论构建城乡融合的失地农民养老保险制度[J].河北科技大学学报（社会科学版），2007，7（2）：17～20，71