欧盟环境政策的新发展及启示
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[内容摘要]近年来，欧盟环境政策的改革和发展备受关注，在第六个环境行动计划即将结束之际，欧盟又提出了一系列环境行动指南和规划，包括生态创新行动计划、生态管理和审核计划、环境合规性援助计划、资源效率路线图、海洋战略框架、绿色公共采购等。本文对上述欧盟环境政策的最新发展进行了系统分析，并对其整体政策效果做出了评价，最后指出了欧盟环境政策对我国环境政策制定的启示和借鉴。
[关键词]欧盟；环境政策；环境治理；经验启示
一、欧盟环境政策的最新动态
（一）生态创新行动计划
生态创新行动计划（EcoAP）是欧盟委员会2011年底提出的一个最新行动方案，旨在加快各成员国的生态创新进程，并推动各项创新技术进入市场，从而实现提升资源利用效率和保护环境的目标。生态创新行动计划从需求、供给政策，以及行业政策和金融工具应用上做出了具体规划，包括以下七个方面：通过环境立法和政策促进生态创新；支持示范项目并加强与企业间的合作来获得创新技术；制定新的环保标准来推动生态创新；为中小企业提供金融支持和服务；加强国际合作；挖掘新兴技术和就业机会，并通过就业培训满足劳动力市场需求；通过欧洲创新联盟（IU）间的合作关系推动生态创新。[3]
近年来，生态创新（Eco-Innovation）一直是欧盟环境政策的重点内容，欧盟方面也相继出台了一系列的政策措施，目前最为关注的就是其环境技术认证试点方案。环境技术认证（ETV）是基于生态创新行动计划下的一个技术方案，也是欧盟于2004年提出的环境技术行动计划（ETAP）的最新发展。该方案本质上即是一个第三方认证平台，它通过第三方专业认证机构对当前生态创新领域各种新技术进行性能测试和评估，并向包括技术购买者在内的社会公众出具评估和认证报告，以此促进该项技术向市场推广，实现技术与市场的有效结合，进而推动社会的生态创新实践。这种技术认证不仅保护了技术开发者的合法权益，同时还降低了技术购买者的风险，加快了生态创新技术的市场应用。
（二）企业与环境保护
生态管理和审核计划（EMAS）是面向企业和其他社会组织来自愿参加评估、报告、改善各自环保表现的一种管理工具。这一计划最初成立于1995年，但当时仅限于工业部门，2001年改革后将其扩展到所有经济部门。2009年，欧盟再次修订了生态管理和审核计划的章程，指出所有组织均可以自愿参加这一计划，调整后的管理细则对组织的注册、环境表现申报、评估等都做了规范性的说明。加入这一计划具有非常明显的益处：对于政府来说，企业和组织自愿参与并接受民众的监督，行政当局的检查和视察可相应减少，从而降低行政成本；对企业来说，环保信息的公开增加了公众对它的了解，间接提高了企业的社会知名度和接纳度；对整个社会来说，这一机制的建立使企业和组织相互之间的竞争进一步加强，从而迫使那些环保表现欠缺的企业或组织改善其表现，提升企业形象。
但是，生态管理和审核计划在实践中也存在着问题，它对中小企业（SMEs）缺乏足够的吸引力。数据显示，2009年仅有2634家中小企业在EMAS注册，仅占欧盟230多万家中小企业的0.013%，而中小企业却是工业污染的主要排放源，占整个欧盟工业污染排放量的64%（Miller， Neubauer & Varma，2011）。[4]欧盟当局认为，相对于大型组织而言，中小企业 一般对自身活动造成的环境影响缺乏认识，因而缺乏相应的环保政策，这导致它们加入生态管理和审核计划的主动性不强。对此，欧盟委员会一方面正在酝酿一个简化的生态管理和审核计划（EMASeasy），[5]目的在于简化中小企业注册加入计划的相关程序。与此同时，欧盟还 提出了另一项旨在提高中小企业环保责任的环境合规性援助计划（ECAP），为了加强中小企业的环保责任及其履行义务，ECAP主要采取了以下措施：逐渐减少企业行政负担；帮助中小企业将环保纳入其经营业务之中；加强地区和国家间的中小企业支持系统建设；加强欧盟与中小企业间的信息沟通；为中小企业的可持续性生产提供财政援助等。[6]
（三）资源效率路线图
针对当前经济发展对资源的消耗加剧与资源日益稀缺这一全球性问题，欧盟委员会于2011年提出了资源效率路线图，这也是“欧洲2020”战略中资源利用效率旗舰计划的重要组成部分。它实际上也是一个行动框架，规划了欧洲实现其2050年发展目标所需要的结构与技术变革路径，同时也指出了2020年要达到的目标。路线图的最终目标是要在2050年实现欧洲经济有竞争力的包容性和可持续增长，并同时推动全球经济的转型。路线图涵盖了生态系统服务、生物多样性、矿物和金属、水、空气、土地、海洋资源等七大方面的资源利用效率规划，并详细设定了各自2020年应实现的中期目标。
欧盟当局认为，要实现上述各行业的规划目标，其根本在于转变经济增长方式。第一，要实现可持续性的消费和生产，改变当前不合理的消费方式并提高企业产出；第二，加强废弃物的回收利用；第三，支持研究和创新；第四，逐步取消低效政府补贴，减轻企业税费负担，实现产品的合理定价。除此之外，欧盟委员会还提出要加强政府管理和监测：一是创新相关治理途径，如加强利益相关者之间对话、发展新的指标体系；二是推动资源利用效率国际化；三是提高环保措施改善的利益增进。[7]事实上，该路线图仅仅只是欧洲资源利 用效率旗舰计划的第一步，欧盟委员会将紧接着出台相应的政策和立法，确保上述规划得到各成员国的贯彻执行。
（四）海洋战略框架指南
海洋战略框架指南（MSFD）于2008年通过，2010年正式立法，这也是欧盟首部关于保护海洋生物多样性的法律文件。该指令的目标是为了降低人类活动对海洋环境影响，实现海洋资源保护和可持续利用，最终实现欧盟的良好环保状态（GES）。对此，欧盟委员会也出台了一系列详细的执行标准和指标来确保各成员国执行该计划，并根据现有海洋公约分界线将所辖海区分为波罗的海、东北大西洋、地中海和黑海四大片区进行分区管理。按照指令的要求，各成员国在2012年必须向委员会提交各自海洋水域环境测评报告以及2020年GES所要达到的目标等相关内容。
在实践过程中，欧盟以及各成员国还创新了多种政策工具，包括指导与控制工具、经济工具、社会工具、技术工具等。指导与控制工具的管制性较强，一般通过法律或行政性文件加以规定，如海洋保护区的建立；经济工具则与政府经济政策密切相关，包括税费设置以及政府补贴；社会工具以及技术工具强调社会大众以及相关企业的参与，如沿海村庄综合废弃物管理制度、奖励企业环保技术创新等见下表。[8]
欧盟海洋环境政策工具指导与控制性工具管制措施强制使用某些渔具或技术性替代方案；限制某些技术（如刺网）；对深水钻井严格监管；船舶噪声限制等制定标准降低洗涤剂中磷酸盐含量；水产养殖许可证制度；对废弃物处置标准的建立等分区控制建立禁渔区、贝类保护区、海洋保护区等经济工具税费措施环保税、胶袋税、应用潜水费征收等政府补贴船舶废物处理设备安装的财政补贴；农业环境计划补贴；港口免费污水处理服务补贴等其他措施个人钓鱼可转让配额；栖息地金融支持；养分排放交易计划等社会工具建立港口、码头认证体系；Natura2000沿岸地区生态旅游；奖励沿海村庄的综合废弃物管理等技术工具海底生态恢复措施；海洋降噪设备安装；沟渠过滤技术等数据来源： EC DG Environment.（2012a）。
（五）绿色公共采购
绿色公共采购（GPP）计划提倡所有公共部门在采购时选择那些对环境的影响相对较小的产品、服务和工程。欧盟公共机构每年花费达到2万亿欧元，相当于欧盟国内生产总值的19%，欧洲的公共采购规模很大，因此公共机构的决策具有相当大的市场影响力。欧盟委员会认为，通过推广和使用GPP能激励企业不断开发绿色技术和产品，从而推动整个社会的生态创新。但GPP只是一个自愿性文书，会员国和公共机构可以决定在何种程度上实现这一计划。对此，欧盟委员会建立了两套指标来加强对GPP实施的监管，一套是进程评估性指标体系，用于衡量政策的执行进程以及对供应方的影响，另一套结果评估性指标体系，用于衡量GPP的产生的环境收益和财务收益。在这一计划中，欧盟最初设定了10个优先产品和服务组别，经过2011年和2012年两次调整后变为19个，包括复印和印刷用纸、清洁产品和服务、办公室IT设备、建筑、交通、家具、电力、食品和餐饮业、纺织、园艺产品和服务、玻璃门和天窗、热绝缘体、硬地板覆盖物、墙板、复合热电、道路建设和交通标志、街道照明和交通信号灯、移动电话、室内照明等，每一个组别都设置了详细的产品标准。
欧盟委员会最近从26个会员国之间抽取了850个公共机构，并对其2009—2010年间超过230000份采购合同的调查分析表明，仅有26%的合同满足GPP的所有标准，55%的合同至少满足一个标准（CEPS & CoE，2012），[9]这与其设定的2010年超过50%的公共采购实现绿色 化这一目标还有很大距离，这也表明欧盟需要进一步加强和完善GPP计划的实施和监督。
二、欧盟环境政策成效与评价
随着环境政策体系的改革和完善，欧盟在环境保护方面取得了明显效果，主要体现在以下几个方面：
第一，生态环境不断改善。欧盟近期的一系列环境指令和计划自实施以来取得了相当可观的成效，尤其是空气和水污染治理措施、生物多样性保护战略、海洋战略指令计划等政策措施的实施以后，欧盟以及各成员国的空气质量得以显著上升、污染物排放量不断下降，生物多样性保护取得明显成效，Natura2000保护地区不断扩大，主要行业的环保措施都基本实现了第六个环境行动计划所规划的目标。
图1欧盟（EU27）物质消耗量及资源生产效率（2000-2009）数据来源：Eurostat。
第二，资源利用效率大幅提升。“欧洲2020”战略提出了建设“资源节约型欧洲”发展目标，以加快欧洲经济发展模式的转型步伐。因此，自欧盟资源效率路线图提出之后，各成员国在生物多样性、化学品、水和空气污染、土地、海洋资源保护等多个方面加大了政策实施力度，并加强了相互之间的合作，促进了欧盟资源利用效率的提升。数据显示，欧盟国内物质消耗量（DMC）近年来不断下降，2000年欧盟国内物质消耗量为7564346千吨，2009年下降到7324683千吨，资源生产效率（国内生产总值/国内物质消耗量）指数稳步上升，从2000年的133欧元每千克上升到2009年的155欧元每千克（见图1）。
第三，生态创新成效显著。欧盟近年来一直致力推动生态创新以及新技术应用，在最近提出的生态创新行动计划（EcoAP）中，明显加大了对生态创新的支持和引导力度，除了通过环境技术认证（ETS）鼓励和保护新技术开发外，还加强了对新技术的推广运用，推动技术优势转化为社会生产力。欧盟最近一份对超过5000家采用新型环保技术的中小企业的调查显示，超过50%的企业单位产出能耗出现显著下降（下降幅度不低于5%），其中15%左右的企业能耗下降了20%以上，2%的企业能耗下降超过了60%（见图2），[10]这表明欧盟企业 的生态创新取得了显著成效。
图2欧盟中小企业单位产出能耗变动情况数据来源：EC DG Environment.（2012b）。
第四，公民环境意识增强。欧盟环境政策向来注重公众的参与，在制定和实施过程中，都要向利益相关者包括社会大众进行意见咨询。欧盟还定期开展全欧洲范围内的“绿色之都”评选，奖励那些生态环境较好、环保措施执行得当的城镇，评选活动每次都得到了上千城镇以及当地居民的大力支持。通过官方宣传以及公众参与，欧洲民众的环保意识不断增强，最新数据显示，欧盟公开的环境侵权案件呈年年下降趋势，而且超过80%的人认为环境质量与个人生活水平息息相关。
虽然当前的一系列环境政策的出台取得了显著的成效，欧盟整体环境质量稳步提升。但是现有的欧盟环境政策在实践中还是存在一些问题。例如，由于欧盟各成员国之间环保要求不一致，导致相关政策标准难以在全区范围内实现统一；许多的环境污染存在跨区域现象，导致地区间环境利益冲突，政策推行难免遇到一些阻碍。因此，欧盟环境政策还面临着较大挑战，“欧洲2020”战略能否顺利实现，还需要相关各方的进一步努力。
三、 欧盟环境政策经验总结及借鉴意义
随着环境政策体系的改革和完善，欧盟在环境治理方面积累了丰富的经验，尤其是在制度创新方面取得了骄人进展，这对我国环境治理的政策设计和实施有重要借鉴意义。
第一，加强环境立法和执法力度，推动环境保护法制化。欧盟环境政策非常注重通过立法来确保政策的执行，许多相关行动指令或计划都上升到法律层面，例如刚出台不久的海洋战略框架指令，就是以欧盟层面的法令来明确其法律地位，从而体现出该项政策的强制性和统一性。目前，我国现有的许多环境政策还停留在行政规范和管理条例层面，还未上升到国家法律的高度，因而对相关的环境破坏行为缺乏足够的约束力和强制性。此外，相关部门在环境执法过程中还存在执法不严、执法不公等现象。因此，我国迫切需要加大环境立法和执法的力度，通过法制化手段来推动环境保护。
第二，推进制度工具创新，加快环境政策改革进程。从欧盟近期相关环境政策来看，很多创新性的政策工具都值得借鉴，例如鼓励技术创新的环境技术认证平台的建立，推动中小企业环保参与的环境合规性援助计划等。在各成员国的具体实践中，也有很多值得借鉴的创新方案，如苏格兰地区实施的“渔业实时关闭”计划，对每天的捕鱼时间和渔船进行限制，并对每天的捕鱼量实行实时监控，一旦超量就停止捕鱼作业，而对于那些采用环保设备或措施的渔船则给予相应的额外捕鱼配额，从而达到保护鱼类数量、实现可持续性捕捞的目标，这一创新方案已在欧盟多个成员国得到推广应用。我国现有的许多环境政策和相关制度长期以来没有更新和完善，制度和政策工具也缺乏创新，已不适应当前环境保护的新形势和新要求，因此有必要借鉴欧盟经验，加强在制度和政策工具层面的创新。
第三，注重利益相关者参与，提高政策接纳度和执行度。利益相关者是指与该政策相关的政府、企业组织以及社会大众。欧盟的环境政策一直以来都十分重视利益相关者的参与，在立法或执法过程中始终将对利益相关者的态度和意见放在重要位置。例如，在当前欧盟第七个环境行动计划制定过程中，首先就300多个环境问题对全欧盟范围内的政府、非政府组织、企业、个人进行了意见咨询，听取利益相关者的意见和建议。鼓励利益相关者的参与，不仅能通过听取其意见而对政策进行完善，还增加了以后政策推行的社会接纳程度。
第四，完善环境指标体系，实现生态考核精细化。在欧盟现有的环境政策中，相关的环境指标体系是相当完善的，这对各成员国以及企业组织的考核提供了统一标准。例如，在绿色公共采购系统中，欧盟对相关类的产品、服务都进行了严格认证，制订了极为详细的标准。只有制定完善的指标体系，才能实现对部门以及地区间环境考核的量化，实现环境保护的精细化。目前我国各地区、行业之间的环境标准还不完善，仍停留在粗放化的管理阶段。因此，加强环境指标体系建设，推动生态考核精细化是我国完善环境政策体系的重点之一。
主要参考文献：
[1]EC. （2001）. Environment 2010： Our Future， Our Choice-6th EU Environment Action Programme. Luxembourg： Office for Official Publications of the European Communities， 2001.
[2]EC. （2010）. Europe 2020- A European Strategy for Smart， Sustainable and Inclusive Growth. COM（2010）2020， Brussels， Belgium： European Commission， 3.3.2010.
[3]EC. （2011b）. Innovation for a sustainable Future - The Eco-innovation Action Plan （Eco-AP）. Brussels， Belgium： European Commission， December 2011.
[4]Miller K.， Neubauer A. and Varma A. （2011）. First assessment of the Environmental Compliance Assistance Programme for SMEs（ECAP）. Brussels， Belgium： EC DG Environment and Climate Action， and London， UK： AEA Technology plc， August 2011.
[5]European Parliament and Council of EU.（2009）. REGULATION （EC） No 1221/2009 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 25 November 2009 on the Voluntary Participation by Organizations in a Community Eco-management and Audit Scheme（EMAS）. Official Journal of the European Union， L342.
[6]European Parliament and Council of EU.（2001）. REGULATION （EC） No 761/2001 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 19 March 2001 Allowing Voluntary Participation by Organizations in a Community Eco-management and Audit Scheme （EMAS） Official Journal of the European Union， L114.
[7]EC. （2011a）. Roadmap to a Resource Efficient Europe. Brussels， Belgium： European Commission， September 2011.
[8]EC DG Environment. （2012a）. Economic assessment of policy measures for the implementation of the Marine Strategy Framework Directive. Brussels， Belgium： EC DG Environment， February 2012.
[9]CEPS and CoE.（2012）. The Uptake of Green Public Procurement in the EU27. Brussels， Belgium： EC DG Environment， 29 February 2012.
[10]EC DG Environment. （2012b）. Annual Activity Report 2011. Brussel s， Belgium： EC DG Environment， March 2012.