创造条件让户籍制度退出历史舞台
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户籍制度将城乡居民划分为非农业人口和农业人口，从而对这两种户籍人口实行不同的制度和政策，由此形成城乡居民之间权利的不平等、享有公共资源和社会福利的不平等。户籍制度是中国众多改革中最具有共识的一项，也是争论最大、认识最不统一、进展最为缓慢的一项。对于长期横亘在城乡居民之间的这道难以逾越的制度“鸿沟”，户籍制度改革不是一般的改革创新，而是创造条件逐步让户籍制度退出历史舞台。
一、户籍制度改革的争论与悖论
户籍制度改革之所以进展缓慢，一个主要原因就在于无论是政府决策层，还是理论界都存在认识上的不同。例如，户籍制度改革的目标是人口登记制度，还是附着在其上的福利制度？改革的重点是以大城市为主，还是以中小城镇为主，或者是齐头并进推进？户籍制度改革的推动者是中央政府，还是地方政府？农民以“土地换社保”的方式取得市民身份，是制度的创新，还是对农民的歧视性政策的延续？对于这些问题，各方均有不同的观点。
对于户籍制度改革总体上有两种思路，一种是设想把已经附着在户籍上的教育、医疗、社保、住房等基本公共服务在逐步实现制度统一、水平大致均等后，再进行户籍制度改革。另一种思路是先进行户籍改革，再逐步解决各种问题。其实第二种思路是一种改革的推辞。户籍制度后面不仅是城乡二元的公共服务制度，还有更复杂的土地制度、社会管理体制、财税体制等一系列制度安排，它是涉及面最广、涉及体制改革层次最深、涉及利益人群最多的制度，可以说是牵一发而动全身。要等这些制度都解决了，还需要相当长的时间。未来中国人口城镇化进程不能再长期建立在城乡居民“同命不同价”的歧视性政策基础上，改革户籍制度势在必行，首先要实现身份的平等，这是谈论其他问题的前提条件。
有学者认为，户籍制度改革的重点应放在中小城市。因为大城市已经人满为患，“大城市病”越来越严重，不宜再降低户籍门槛。从某种程度上讲，这种改革路径是一种利益妥协的产物，带有计划经济体制的浓厚色彩。“人往哪里去”本质上是一种市场行为，哪里就业机会多、公共服务好、更适合自己发展，人们自然就流向哪里。中国大中城市具有经济集聚和规模效应，自然是流动人口的集聚地。2亿多农民工冲破户籍限制。涌向长三角、珠三角等沿海发达省市。就是最好的例证。
政府的作用是政策引导，而不是行政控制。例如，1956年日本制定了《首都圈整备法》，这一法律首次明确了以东京为中心、半径为100公里的首都地域范围。日本的首都经济圈只是规划区域或政策区域，而不是行政区域。国家层面编制的跨区域规划增强了规划效力。使城市群布局得以形成，既解决了单一城市人口过于集中带来的问题，也在地域上组成一个相互关联、相互依赖的城市都市圈，扩大了城市的容纳能力。
在中国，很多地方已经放开了中小城市的户籍。从1997年开始，全国已有近400个小城镇进行了户籍制度改革。2000年中央出台的《关于促进小城镇健康发展的若干意见》规定。在县级市市区及以下城镇，只要有合法固定场所、稳定职业或生活来源的农民均可根据本人意愿转为城镇户口。2001年国务院批准公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对小城镇户籍进一步放宽。但由于小城镇产业发展普遍滞后。缺少就业机会，无法吸引和容纳大量农民工；农民工如要获得城镇居民身份，常常要放弃农村土地和计划生育二胎指标，因此农民工没有多少积极性转为城镇户口，大部分农民工还是背井离乡去发达地区打工。
关于户籍制度改革的另一个悖论是中央政府不断出台政策和改革方案，但地方政府没有动力去做。从2001年国务院户籍改革方案下发，到2011年国务院出台《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，都提出在地级市以下市区全部放开户籍。但十多年过去了，政策落实并不好，原因就在于地方政府普遍反对。理由是本地财力有限，难以承担大量外来人口的公共服务，只能先解决本省或本市范围内的农村转移人口。这种“中央请客，地方埋单”的改革方式很难取得明显成效。
过去十多年户籍改革成效不大的根本原因在于，过分强调形式上放开和浅层次改革，忽视深层次的利益协调；过分强调单兵突进，忽视了户籍与基本公共服务、土地等制度综合改革的整体性、系统性；过分强调现实条件和现实困难，而不是力图通过制度创新创造条件，破解难题。
二、户籍制度改革不能“—放了之”
2013年6月，《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》称，我国将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。这是在人口城镇化快速推进的大背景下的新一轮户籍制度改革，关键词是“放”。对于“一放了之”能否破解户籍改革的困境，笔者认为，这至少需要三个方面的联动改革。
1 户籍制度要与基本公共服务制度联动改革，目标是尽快剥离户籍制度的福利分配功能。目前与户籍挂钩的个人权利有二十多项，涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、计划生育、义务兵退役安置、交通事故人身损害赔偿等各个方面。户籍制度演变成与户口性质和登记地相挂钩的权利界定和利益分配制度。近年来，各地户籍制度改革的探索主要有两种思路：一种方式是“以土地换社保”，让农民工退出宅基地、承包地等集体成员权益，以获得城市户口并全面获得城市福利和保障；另一种方式是逐步增加和不断完善农民工的公共服务，不断降低城镇户籍的福利“含金量”，逐步让户口与福利脱钩。适应人口城镇化发展趋势，应以去利益化、城乡一体化、迁徙自由化为目标和方向，还原户籍的人口登记功能，突破户籍与福利合一的社会管理制度，将户籍与福利脱钩。
2 户籍制度要与农村土地制度联动改革，重点是保障农民在保留农村各项财产权利的前提下进城落户。按照国家现行《土地承包法》的规定，农民全家迁入设区的市，转为非农业户口后，须将承包地退还原村集体。让农民带着财产权利进城无疑面临着法律障碍。借鉴广东、重庆、四川等地农村产权制度改革的相关成功经验，对迁移进城的农民，允许其在保留农村各项财产权利的情况下进城落户，不应以其放弃农村土地权益作为换取市民身份的条件。农民带财产进城，有效解决了农业转移人口在城镇安身立命的原始资本积累问题，不再是以往的“裸身进城”；地方政府也可以在过程中抽一些土地增值税给外来农民工盖房子，给农民工子女建一些公立学校，只要住房问题和子女教育问题解决了，户籍制度也就解决了。
3 户籍制度要与等级化的城镇化管理体制联动改革，目标是实现公共资源配置的均等化。三十多年来，中国一直沿革以行政为主导的等级化的城镇管理体制，资源配置依赖城市的行政级别。例如，一、二线城市的高房价背后是公共资源、优质公共服务在中心城市的集中配置。其结果是大城市公共服务质量高和就业机会多，但农民工市民化安置成本高，解决外来人口的户籍问题将给当地的财政带来更大负担；中小城镇农民工市民化安置成本低，但对农民工缺乏吸引力。按照党的十“行政层级扁平化”的要求推动行政体制上的省直管市县，赋予市县在公共资源配置上的平等地位已成为户籍制度改革的必要条件。
三、创造条件，逐步取消户籍制度
户籍制度承载着城乡居民的福利不平等和权利不平等，不是一般的改革创新，而是创造条件逐步取消。
1 推进城乡基本公共服务制度对接。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出：“以输入地政府管理为主，加快建立农民工等流动人口基本公其服务制度，逐步实现基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展”。要实现这一目标，为户籍制度改革创造条件，关键在于逐步推进城乡基本公共服务制度对接。
第一，用1-3年时间逐步完善体系，初步实现城乡基本公共服务制度的对接。尽快出台全国统一的基本公共服务相关政策，不断扩大城镇基本公共服务覆盖范围，把实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖作为“十二五”的约束性目标，重点推进农民工养老、医疗和失业保险关系全接续。
第二，用3-5年时间，实现区域间、不同社会群体间公共服务转移续接，初步形成全国一体化的基本公共服务体制。
第三，用5-8年时间，逐步提高水平，基本实现城乡、区域间基本公共服务均等化，实现“制度统一、标准统一、水平均衡”。
2 推进农地物权化的制度创新，让农民“带资进城”。以土地物权化为重点，以保护农民的土地财产权利为核心，深化农村土地管理制度改革，让农民“带资进城”、“带财产进城”，尽快叫停“土地换社保”的歧视性政策。
第一。进一步修订《农村土地承包法》等法律，确保农村土地使用权具有完整的用益物权性质。修订后的《土地承包法》需要在土地承包的基本权利属性上明确除法律另有规定外，任何一级政府和组织不得侵犯农民的土地权益，不得干预农民依法行使自己的各项权利。
第二，明确农村宅基地完整的物权，探索宅基地进入市场的流转办法。赋予农民宅基地及其房屋的完整物权，鼓励农民自愿以其宅基地置换城镇住房。例如，按照规定，鼓励长期在小城镇工作的农民工自愿以宅基地置换小城镇内住宅，迁入小城镇居住。
第三。按照城乡建设用地“同价、同权、同收益”的原则推进征地制度改革。用1年左右的时间，完善征地程序和法定补偿办法，提高补偿标准。切实保障被征地农民长远生计，严禁“先用后征”。遏制滥征、乱占农地的势头；用3年左右时间，实现城乡建设用地“同价、同权、同收益”；用5年左右时间，建立城乡统一的建设用地市场，形成农村土地使用权转让、出租、抵押、入股的相关制度安排。
3 打破行政等级化的城镇管理体制。城镇化进程中，行政力量和经济力量的推动作用都十分重要。面对以往行政主导城镇化的矛盾问题，应在有效发挥行政力量的同时，适应经济社会发展大趋势，走经济主导的城镇化发展之路。
第一，赋予市县在公共资源配置上的平等地位。按照经济社会发展的客观规律，合理确定城市的行政管理范围和权限，使政府公共服务资源的配置与行政级别相脱钩。除直辖市外，不分副省级城市、地级市、县级市，对大、中、小城市在公其治理上实行“平行”政策，市一级的规划审批权下放给城市。
第二，改革财税体制，加大各级政府对中小城镇的转移支付力度。实现新增财政城市建设资金主要用于中小城镇，实质性地提高中小城镇的人口集聚功能。
考虑到解决问题的难度，取消户籍制度在操作层面上应从长计议、循序渐进。比如，在1-2年内剥离户籍制度的福利分配功能，在中小城镇全面取消户籍制度，建立人口登记制度；在3-5年内，除了某些特大城市外，其他大中城市的户籍制度基本放开，全面实施居住证制度；在5-8年内，全面实行以身份证代码为唯一标识的人口登记制度。
（作者：中国（海南）改革发展研究院区域研究所所长）