对待监督,不少政府“不屑一顾”
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6月19日《云南信息报》报道,网友在政府采购网发现昆明多个政府部门“加价”或“大宗”购置办公用品。其中,昆明市纪委一次购买上千件办公设备,花掉近700万元;昆明市财政局一次采购服务器4台、台式机68台、笔记本电脑8台,花费近58万元……对于纪委的“出手阔绰”,此网友揶揄:“这是要办门户网站跟知名网站作战么?”
巧合的是,此间上海财经大学公共政策中心了《2010中国财政透明度报告》,意欲通过政府主动公开花钱秘密的程度来评价政府透明度。在公开的省级政府透明度排行榜上,云南居于垫底位置。
此排行榜是上海财大课题组历经一年社会调查而完成的,是继2009年之后第二次推出,每年甫一公示便引发热议。近日,课题负责人向南方周末记者详细披露和对比了打榜两年后,报告之外看不到的“苦衷”与“发现”。
一年进步了0.16分
“2010中国财政透明度报告”的编制方法,实际上是上海财经大学的近百名师生,以普通公民的身份,向31个省、自治区、直辖市的信息公开办公室和财政部门索取2007年度的113个本级财政决算信息。得到的信息越多,透明度评分越高。
按照《政府信息公开条例》,各级政府信息公开机构有提供这些信息的责任和义务。根据“透明度报告”,和一年前相比,中国省级财政的透明度没有实质性的提高,31个省份的平均得分为21.87分,仅比去年增加了0.16分,相比于满分100分来说,这点进步几可忽略不计。如果直观地描述,113个项目中,政府选择主动公开的仅有10项,即使是提供信息最全面的福建省,仍然有40项信息无法获得。
和2009年的“透明度报告”相比,今年的报告除了继续公布“中国省级财政透明度排行榜”之外,又新增了“中国省级行政机关透明度排行榜”。这个排行榜对31个省、自治区、直辖市的11个部门机关的2007年省级行政收支及相关信息的透明度进行了评估,全国的整体评分平均只有3.24分。在341个受调查部门中,只有5%的部门主动公开其中的部分信息。
课题组牵头人之一、上海财经大学公共经济与管理学院副院长刘小兵说,考察政府财政透明度可以有很多视角,比如全面性、具体性、及时性、规范性等。中国财政透明度报告所考察的只是最低的标准,“就是能不能把信息周全地公布出来”。
事实上,去年第一份“透明度报告”推出时,就已经引起了广泛的争议,人们议论最多的是,“透明度报告”有“粉饰”之嫌。一个排名第一的省份的网民曾经评论说:“我们这个省有那么好吗?我怎么没有感觉到?”
课题组负责人、上海财经大学教授蒋洪说,这种误会的产生和媒体的报道有一定关系。一些媒体的报道是“透明度排行榜公布了,某某省名列前茅”。同样的数据,不同的提法,实际上把意思完全弄拧了。
2010年的省级财政透明度排行榜上,以满分100分计,得分最高的也不过50分。蒋洪说,透明度报告的基本结论是,政府的透明度整体上处于十分低下的水平,所谓的第一、第二,充其量不过是“矮子里拔高子”。
“看门人”失明?
在正式出版的透明度报告中,实际上都没有提及课题组所做的另一项调查。连续两年,他们都向31个省级人大财经委和下属的预算工作委员会发了调查函,按照课题组的设想,作为政府预算的审核单位,这两个机构理应掌握充分的信息。
但反馈的情况却并不理想――去年和今年都只有两个省的人大给了回复,其他省份则石沉大海。这个结果让蒋洪十分失望,他本以为自己是在帮助人大履行职能,理应得到人大的支持。
而让蒋洪自己都不敢相信的是,这仅有的几份回复显示,人大财经委和预算工委所能得到的信息量也非常缺乏,和普通公众差不多。蒋洪更愿意相信,出现这种结果的原因在于,人大不受政府信息公开条例的约束,因此人大没有公布相关信息的义务。
假如事实和这个结果相吻合,将是一个带有讽刺意味的现象。按照制度设计,人大财经委、预算工委本应扮演财政预算“看门人”的角色,人大财经委对于预算的意见书,直接决定着人大全体会议是否通过这个预算。而现在,“看门人”什么也没有看到。
从20世纪90年代末开始,蒋洪自己担任过两届上海市人大代表。以他自己的经验,人大也许真的无法对预算草案进行实质性的审查和监督。“因为信息披露太有限,无法让代表作出判断,无法让社会公众作出反应。”
蒋洪说,实现政府财政预算的公开透明,有很多环节的问题需要解决:首先是要能得到信息,其次是有足够时间处理这些信息,第三是要有足够的人力和智力资本以及组织体系处理这些信息,最后还要看处理这些信息的人如何产生、代表谁在说话。“这些问题一个比一个复杂,‘透明度报告’实际上挑了一个最简单的问题――其他先不管,先把情况摊出来给大家看。”
新阻力:113个项目要分成113个申请
综观两年来各地政府部门对待透明度报告的态度,蒋洪说,部分地方和部门还是不重视,严重点的说法是“不屑一顾”,更多的地方则是观望和等待,他们既怕自己在某些方面走得太突出,也怕太落后。至于最终公布的调查结果,刘小兵说他们并没有接到任何地方政府的反馈,“好像他们根本不在乎”。
2010年的透明度报告显示,去年排名比较靠前的几个省份,今年都往后退了一步,福建省虽然依旧排名第一,但足足退了12分;另一方面,2009年排名最后五位的省份平均得分率有了上升,从15分升至17分。
在2009年的调查中,“保密”成为很多地方政府部门拒绝公开相关信息的理由。蒋洪由此多次在各种场合提出修改保密法和预算法的建议。这个障碍短时间内显然难以排除,而今年,蒋洪和他的团队遇到了新的问题。
“今年很多省不给我们提供信息,他们提出的理由是‘需要一事一申请’。我们提出113个项目,如果‘一事一申请’,就意味着113个项目就要分成113个申请。其实,就算我们提出113个申请,他们以同样的道理还可以推,因为每个项目里实际上都包含着好几个甚至十个以上的信息项,还可以要我们‘一事一申请’,每次申请只给一个数字。”
更重要的是,蒋洪发现很多省份提出的拒绝理由表现出高度的相似性,他推测,各省之间已经有过某种协调沟通,步调高度一致。
表面看起来,这种“协调沟通”显示出透明度报告已经引起了部分地方政府的重视。但是蒋洪说,这个重视的方向和期待的方向并不一致,“我们期待的是,你有多重视就多透明”。
蒋洪假想中推动力之一是社会公众的要求和呼声,但他更期待的是另一股推动力――领导自上而下的推进。
但现实是,当下最缺乏的恰恰是自上而下的推动力。从这个角度说,让更多的社会公众意识到问题,提出有关的要求和呼吁,通过舆论产生压力,并进而激发第二种推动力、影响领导的决策,显得更加现实。
无论如何,现实遭遇都意味着,随着财政透明度报告年复一年的延续,课题组的调查难度将越来越大。
蒋洪说,关于透明度的努力一定会碰到很多障碍,但与学术研究相比,推动社会变革更需要信息,“有了信息,无力者会变得有力,不至于蒙在鼓里;失去信息,就仿佛失去知觉,有力者也会变得无力。”(摘自《南方周末》)