论沧州渤海新区的行政管理体制问题

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摘 要：沧州渤海新区的发展关系到京津冀东部沿海地区发展总体布局，其战略位置非常重要，然而其目前的行政管理体制虽具有其优势但也只是过渡期体制，管理主体与利益主体多元化的矛盾阻碍其稳定持续发展。因此必须改革目前行政管理弊端，实现行政、经济管理一体化，以建设服务型政府为模式，建立合理的利益分享机制，统筹各区规划与协作，化竞争为合作，化分立为合力。

关键词：沧州渤海新区 行政管理 体制

近日，河北省政府下文，原则同意建立沧州渤海新区，批准沧州市成立渤海新区管委会，并在产业发展和基础设施建设、财政和税收体制、土地和海域使用、组织领导和机构编制等方面，对沧州渤海新区建设给予支持。按照发展规划，沧州渤海新区分为核心区(黄骅港开发区、临港化工园区、临港经济技术开发区、南大港管理区)和规划协调区（黄骅市、海兴县），涉及6个县市区，面积3321平方公里，海岸线长130公里，人口71万人。其发展定位是立足渤海，依托京津，辐射南厢，连通腹地。建设综合大港，使之成为冀、晋、陕、内蒙古部分地区，以及豫北、鲁北区域最便捷的出海通道，成为拉动腹地经济的新引擎。打造以石化工业、装备制造业为主导的先进制造业基地和港口物流聚集区。其建设新区的主要目的是加快沧州沿海区域综合开放与开发，打造沿海经济带，支撑河北省东部沿海区域经济发展整体布局，整合资源，统一规划，统一建设，统一管理，想以此解决目前沧州沿海区域开发建设中，管理主体与利益主体多元化的矛盾。但是笔者认为，从区域空间发展布局以及城市建设发展规划，结合沧州东部6个县市区经济发展现状，沧州渤海新区建设方案还有待进一步完善。

首先，从区域空间发展布局看，核心四区位置比较分散，按照历史沿革又全部坐落于黄骅市区域范围内，而作为扩权县市的黄骅市只做为协调区，其地位就显得非常尴尬，其定位不明确将直接导致渤海新区的整体功能分工。

其次，从产业布局看，依据产业与港口的关联度，按照大集中、小分散的原则，临海区域产业的总体布局是以黄骅港开发区为雁首，沿朔黄铁路两边区域为雁身，海防路与地方铁路、高速公路之间区域为两翼，形成‘雁形布局’。能源、建材、钢铁及化工、物流产业向雁首集中，机械制造、旅游、特色农产品及深加工向两翼和躯干分布。城市布局如果以朔黄铁路为一线，在黄骅市城区、中捷农场厂部、黄骅港开发区之间势必建设城市发展带。而目前城市带不能脱离目前城市建设。因此如果建设沿海城市新区，形成市区40万人口的规模，而把黄骅市只是作为协调区，以上目标也很难实现。

第三，按照省政府批示，在财政和税收体制方面，对渤海新区核心区(黄骅港开发区、临港化工园区、临港经济技术开发区、南大港管理区)实行“‘四税’收入定额分享、超收全返”政策(“四税”即增值税、消费税、营业税、企业所得税)。省以2006年在沧州渤海新区核心区“四税”分成财力为基数，2007年至2009年省级分享“四税”收入超过基数部分全额返还，用于区内基础设施建设；对其他设区市到渤海新区建设的省内规模以上异地搬迁性投资项目，实行税收收入在流入地与流出地之间的分享政策。从以上看出，按照省政府批示意图是在为渤海新区建设寻求财政资金支持。但是渤海新区管委会虽然赋予省级开发区职能，但依然只是协调机构，并没有独立财政职能，目前行政管理体制多元化的弊端还将继续存在。长时以往，其基础设施建设、社会公共服务设施建设，只能依靠目前四区政府来完成。四区政府各自为政，不能从根本上解决政策不统一和财力不能集中，区内资源不能合理重组利用的弊端。利益主体多元化势必造成重复投资，重复建设，造成资源浪费。

第一、实现行政、经济管理一体化是渤海新区发展方向。渤海新区现行的管理体制是参照天津滨海新区管委会模式，设立新区工委和管理委员会（副厅级单位），但是从目前天津滨海新区发展所反映的问题看，其也陷入了集权与分权关系的矛盾中，在提高新区整体竞争力和提升整体功能时，各区为争取本地利益最大化，出现恶性竞争，各自为政的现象。因此渤海新区建设必须吸取教训，跨越恶性循环，因此，必须把行政性集权与分权和功能性集权与分权协调起来，实现行政、经济管理一体化，强化新区管委会对新区经济发展的统筹、协调职能，条件成熟进而确立渤海新区为法定建制区。在目前条件不允许的情况下，首要任务是尽快在沧州市人大会议上通过《沧州渤海新区管理条例》，以法律的形式规定：渤海新区管委会的所承担的职能、责任与权利，明确新区内各区政府、各功能经济区管理机构的职能、责任与权利。根据各自职责负责各自辖区的行政管理工作，接受渤海新区管理委员会对经济建设工作的指导、协调原则。同时赋予新区管委会一定的经济职能，规定每年可以从核心区单位那里，按比例统筹一部分基础设施建设资金，有重点地用在新区一些大型公共设施建设、重点项目的前期开发研究，以及扶持主导产业的贷款贴息等方面。另外将来可以考虑赋予渤海新区管委会核心区与规划协调区干部任免权、土地规划管理和审批权、财政预算管理权和城乡规划及投资项目管理权。

第二 、优化经济环境，打造服务型政府。渤海新区必须坚持遵循“政府创造环境，企业发展经济”的根本思路，全力打造完备的基础环境，营造宽松的政策环境，创造规范的诚信环境、良好的人才环境、优质的服务环境、稳定的社会环境，使新区成为资金汇聚的“洼地”和人才聚集“高地”。 通过政府联合办公，提高工作效率，建设为投资者提供更便捷高效的“一站式”服务机构。渤海新区在机构设置和职能分工上,必须以提高办公效率为原则，以集放权相结合,责权利相衔接，未来可以考虑“两级政府、三级管理”模式（即管委会、开发区、社区办事处），按照“小政府、大社会”体制，在经济、文化、社会管理、法制建设等方面合理定位。

第三、按照区域产业职能分工和城市带发展战略，渤海新区必须把黄骅市列入新区建设的核心区域。按生产力布局理论，生产力因素的空间组合方式及发展变化基本规律是"趋优分布"，即生产力诸因素总是客观地和必然地向着在自然、技术、经济、社会等方面有某种优势的区域空间聚集。因此，生产力布局具有明显的空间指向性。它取决于各种相关因素的力量对比，指向引力最大的地区，也就是成本最低点或利润最高点的地区。其中工业布局的重要任务之一，就是尽可能地缩短各生产要素之间、生产和消费之间的空间间隔，以取得劳动节约。这一原理同样适用于城市的布局。因此，按照区域产业职能分工和城市带发展战略，渤海新区必须把黄骅市列入新区建设的核心区域，黄骅港开发区、临港化工园区、临港经济技术开发区是现代生产力集中聚集的较佳区位，因此可以定位为工业区、港口物流区。黄骅市因其商品市场发育程度较高，拥有较健全的商业设施和商业组织机构，拥有比较便利的服务设施和教育、医疗、交通、通讯条件，其定位为行政文教区以及商务商业、居住区。未来渤海新城中心选址以及建设上，务必考虑目前黄骅市城区至中捷农场场部的地理优势和基础环境条件，以其为城市核心发展带，以优良港口为窗口，以一定的腹地为依托，以比较发达的港口经济为主导，成为连接陆地文明和海洋文明的城市。

第四、要统筹兼顾，建立可持续的经济协调机制。按照省政府批示，对其他设区市到渤海新区建设的省内规模以上异地搬迁性投资项目，实行税收收入在流入地与流出地之间的分享政策。省明确设区市之间税收分享的总体原则，具体分享税种和分成比例由相关设区市之间协商解决，也可通过省财政结算帮助解决的方法，从可持续发展的角度看，此举不仅保护了地方政府的招商引资积极性，而且鼓励了产业项目向新区集中。因此针对此项政策，新区管委会应该进一步详细设计研究，充分运用政策，利用经济杠杆，保持新区经济持续稳定快速发展。

作者单位：王宪明 中央民族大学

王立平河北大学

郭彦斌 河北大学

参考文献：

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