加快农村金融改革发展的认识与思考

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摘要:本文从分析新形势下农村经济金融供求的主要矛盾入手,探讨了农村金融改革发展中应处理好的几个关系,最后从完善农村金融体系、培育市场竞争主体、加快农村金融创新、建立健全风险分散机制、建立农村金融供给长效机制等方面,提出推动农村金融改革发展的着力点。

关键词:农村金融;改革;发展

中图分类号:F830.6 文献标识码:A文章编号:1674-2265(2009)02-0010-04

党的十七届三中全会对建立现代金融制度、构建新型农村金融体系作出了战略部署,将对农村金融改革发展产生重大而深远的影响。近年来,农村金融改革发展取得了明显成效,支农力度进一步加大。但由于金融供给制度设计、农村市场环境等多方面原因,农村金融供给与“三农”金融需求还有很大差距。以科学发展观为指导,加快农村金融改革与发展,以金融领域的突破带动和推进现代农业发展与新农村建设,成为当前的迫切任务。

一、新形势下农村经济金融供求的主要矛盾

随着新农村建设的全力推进,农业和农村经济发生了巨大的结构性变化,农村金融需求随之出现了一些新的特征:一是金融需求量不断增大。随着特色农业、现代农业、农村企业的快速发展,以及农村小城镇和基础设施建设的加快,资金需求总量不断扩张。二是金融需求多样化。从金融分业需求看,既需要银行业金融服务,也需要证券、保险、基金、期货等服务;从银行服务需求看,服务内容从过去单一的存贷款业务转向存贷、结算、理财、咨询等业务。三是金融需求多层次化。与城乡二元化差异一样,农村内部经济发展不平衡的问题也较为突出,金融需求存在明显的经济主体和地区差异。不同收入水平农户、不同发展阶段的农村企业和处于不同经济发展水平的农村地区,对金融服务具有不同层次的需求。四是金融需求的周期延长。随着特色种养殖业的发展和农产品生产、加工及营销等产业链的延伸,资金需求周期相应延长。

经济决定金融,农村金融必须与农村经济发展相适应。近年来,农村金融制度发生了巨大变化,多层次、多元化、竞争性、可持续的农村金融体系在逐步建立,但是由于农村金融体制不完善、机制不顺畅、历史包袱沉重、管理不善、科技落后、金融创新滞后等诸多因素影响,农村金融机构还难以满足“三农”发展和新农村建设提出的更高要求:一是农村信贷供给量严重不足,难以满足“三农”旺盛的信贷资金需求。建设社会主义新农村是一项系统工程,需要投入大量资金,其中信贷投入占有很大比重。虽然我国基本形成了包括农业发展银行、农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行以及其他商业性金融机构在内的农村金融体系,但因农村金融市场发育不充分、回报率低,在市场机制牵引下金融机构“脱农化”倾向依然明显。商业性信贷支农功能萎缩;农业发展银行的政策性金融功能不完全,支农面窄;邮政储蓄银行支农功能有限,且从农村抽走大量资金;农村信用社长期承担支农业务,却缺乏相应的政策支持和资金补偿,加之自身规模小、资产质量低、信贷风险管理薄弱等,资金投放能力难以满足农村信贷需求。据调查,在山东省农村金融市场,经营型农户、农业龙头企业、农村企业和农民专业合作组织“贷款难”问题普遍存在;温饱型农户的经营转型很难得到信贷支持;农村基础设施建设因投资大、周期长、风险大,农村金融机构缺乏介入意愿。二是农村金融供给与需求结构不匹配。目前农村经济结构明显趋于多元化和多层次化,农村的产业结构已非单一的第一产业,第二、第三产业有了较大发展,各产业内部生产结构也日益多元化。经济结构的多层次性客观上要求农村金融供给的多层次性、多样性。然而,目前农村金融机构单一,银行、证券、保险、基金发展不协调,金融产品、工具少,功能不完善,服务水平不高,不能有效满足农村多样化、多层次化的金融需求。三是期限不匹配。特色农业、现代农业的发展不断改变着农业生产的周期,果树、大棚蔬菜生产、水产养殖等特色种养殖项目以及农业机械投资等回收期往往需要2―3年甚至更长时间,而传统农村信贷仍延续“春放秋收”或贷款一般不跨年度的传统做法,农户贷款以短期或流动资金贷款为主,中长期贷款和固定资产贷款比重过小,不能根据生产经营周期合理确定贷款期限,难以适应农村产业结构调整的需要。四是农村金融中介服务体系缺失。目前,在广大农村地区金融中介服务体系建设薄弱,缺乏独立的信用评级机构和专业人员,审计、会计、担保抵押、资产评估、法律咨询等中介服务供给不足,严重影响了农村金融的发展。以担保服务为例,担保机构的介入能有效提高“三农”贷款能力,缓解农民“贷款难”和农村金融机构“难贷款”问题。然而,农村担保机构发展滞后,不能满足社会需求。

金融是现代经济的核心,新农村建设离不开金融的大力支持。在农业经济充分发展之前,国家扶持固然是新农村建设资金主要的来源渠道,但是金融支持新农村建设的作用同样十分重要,这也是金融业应当履行的基本社会责任。

二、农村金融改革发展中应处理好的几个关系

农村金融改革发展既是一个经济问题,又是一个政治问题和社会问题;既事关农村金融机构,又与“三农”紧密相连。必须统筹兼顾,全面权衡,处理好影响农村金融改革发展的一些主要关系。

(一)关于农村金融涵义及城乡金融一体化问题

国外并无“农村金融”这个独立的概念,农村金融是中国“二元经济”的产物。正是由于城乡分离的社会经济体制的存在,从而在理论和实践上都把城市和农村看成两个截然不同的体系,由此衍生出农村金融与城市金融两个对应的概念。受“二元经济结构”的制约,中国农村金融呈现出“二元金融”特殊性:城市中庞大的金融体系与农村弱小的金融体系相对立,农村金融剩余向城市和非农部门单向流动与农村金融短缺并存。关于农村金融的内涵,人们有不同的解释,传统观点主要从金融活动的范围来界定,将发生在农村地区的金融活动统称为农村金融。这一以区域属性为特征的界定方式,与现实农村经济社会发展越来越脱节。党的十七届三中全会认为,我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻,进入加速破除城乡“二元结构”、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。统筹城乡发展,首先必须统筹金融市场,构建面向城乡金融市场的和谐的农村金融制度,实现城乡金融一体化。新形势下认识和理解农村金融,除了从金融活动的范围来认识外,更要立足于金融活动涵盖的内容、金融活动服务的对象、金融活动与农村经济社会发展的关系及相互作用来分析。要按照城乡经济协调发展的客观规律,科学把握农村金融的内涵和外延,将农村金融理解为城乡互动、服务“三农”发展的金融体系,构建“大农村金融”的概念,并据以加快建立现代农村金融制度,健全农村金融服务体系,完善农村金融功能,提高农村金融服务水平,尽快改变农村金融落后的格局,实现城乡金融和谐发展。

(二)农村金融商业化运作问题

对农村金融市场上金融机构能否及是否应当商业化运作问题,一直有不同的观点。有的认为,大部分农户和农村企业缺少有效担保手段,还款能力弱,农村金融信用环境差,在市场经济规律下形成的“添花不送炭”理念支配下,金融机构面对经营成本高、风险大、收益低的农村金融需求,往往会“弃农而去”。另有人认为,随着农村经济结构调整和现代农业、新农村建设的推进,农村经济效益将不断提高,资金需求规模将不断扩大,金融有效需求将不断增加,将为农村金融商业化运作创造良好的条件。农村金融商业化运作不仅可能,而且可以大有作为。近年来,山东省农村信用社在扎根农村、服务“三农”中,坚持市场化发展方向,同样实现了经济效益和社会效益的双丰收。农村金融有利可图,是农村金融机构商业化运作的关键所在。农民、农村企业“担保难”、“贷款难”和银行业机构“难贷款”的深层次原因是农村经济落后问题。农村金融的商业可持续,更深层讲就是农业经济本身的商业可持续。只有壮大农村经济,提高农村经济质量和综合竞争力,增强农村产业利润对金融投资的吸引力,培育农村金融有效需求,农村金融商业化才会得以正常运作。鉴于现阶段我国“三农”的弱质性,农村金融机构要实现商业可持续,还离不开国家政策的扶持。资金的趋利性与农业投资周期长、风险高、回报低的现实矛盾,决定了在没有足够扶持和优惠政策的前提下,信贷资金是不会背离市场规律、轻易投放到农村领域的。在这里需要特别强调的是,过去那种一提金融支持“三农”,就不计成本核算、不顾风险,一味提供贷款、一味低利率的想法和做法,实践证明是行不通的。要让农村金融机构服务“三农”,就要实行商业化运作,使农村金融机构坚持利率覆盖风险、成本并有合理回报的原则。当然,农村金融机构又要履行起社会责任,树立正确的效益观、经营观、发展观,围绕国家发展战略和目标任务,向“三农”提供多层次、多方面的优质金融服务,让利于民,降低农村金融成本,有效支持“三农”发展。

(三)农村金融市场适度竞争问题

2007年以前的农村金融市场,邮政储蓄只存不贷,国有商业银行撤离,农村信用社在大部分农村地区是一枝独秀。农村金融市场缺少竞争主体,导致农村金融效率低下。我国农村金融改革的基本方向,在于建立和发展竞争性的农村金融市场。发展多种形式、分工合理的竞争性农村金融服务组织体系,在市场规则下促进各类金融机构之间的功能交叉和适度竞争,不仅有利于农村金融服务的创新,而且有利于新的农村金融制度的产生和演进,有利于推动现有金融机构完善机制,改进服务,提高效率,促进农村金融体系全面、协调、可持续发展。需要注意的是,在农村金融市场引入竞争过程中,要把握好竞争的程度。垄断导致效率低下,过度竞争也会丧失效率,而且会造成市场秩序混乱。在整个农村经济中,市场化程度低,货币经济所占比重仍然偏小,自给自足的非货币经济仍占较大比重,导致流通领域中货币资金循环周转时间较长,信用创造功能弱,农村金融市场容量还有限。如果不顾农村经济条件的限制,盲目乱上金融机构和扩大金融服务供给,势必会造成过度竞争,使本来脆弱的农村金融再大伤元气,结果使建立竞争性农村金融市场的努力付诸东流。

(四)政府在农村金融中的功能定位问题

斯考尔斯(Sikorski)认为,在经济发展中实行完全的金融自由化政策只会导致经济的剧烈波动,不利于经济的发展,因此市场应受政府的管制。他提出,发展中国家应该采用一个市场和政策干预的最佳组合,要在明确经济走向的基础上,运用金融工具形成一个良好的经济发展氛围。上世纪90年代先后发生的拉美和东南亚的金融危机,以及当前的美国金融海啸,都清楚地表明金融市场存在广泛的市场失灵现象,需要有政府的有效干预。我国政府在农村金融中具体有四大功能,即制度、管制、转移性支付功能、服务功能。政府在农村金融中的功能定位十分重要,恰如其分的政府作为是农村金融改革成功的关键。政府多走一步或是少走一步,都影响农村金融改革的效果。改革开放中农村金融发生的很多问题,都与政府功能定位不准有关。农村合作基金会的盛衰史告诉我们,政府绝不能越过底线去干涉农村金融市场的具体业务,必须尊重市场主体的独立性。政府在农村金融改革发展中应坚持“有所为、有所不为”的方针,着重完善农村金融、法律制度,改善农村金融生态环境;加大政府对农村金融的扶持力度,增加养老、医疗、教育保障等农村公共产品供给以减轻农民负担,为农民将更多资源用于增加投资创造条件,夯实农民收入持续增长的基础;加快农村经济的市场化进程,建立城乡合理流动的市场配置资源机制;培育良好的产业发展环境等。

三、推动农村金融改革发展的着力点

当前和今后一个时期,农村金融改革发展的任务十分繁重,要统筹兼顾,突出重点,稳步推进。

(一)深化农村金融改革,完善农村金融体系

以产权改革为突破口,继续完善法人治理结构,加快转变经营机制,强化基础管理、内部控制和风险防范机制,努力构建适合新农村建设的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系。加快农业发展银行商业化转型,扩大贷款对象,拓宽业务范围,在完善粮棉油收购融资的同时,积极开办农业综合开发等中长期贷款,发挥政策性金融在农村基础设施建设、生态环境改善等方面的主导作用和诱导。农业银行应明确“面向县域经济”的市场定位,充分利用在县域的资金、网络和专业等方面的优势,按照市场化原则支持农村中竞争性强的企业建设和发展,提高对重点龙头企业的综合服务水平,支持外贸和新兴产业中的农村商业企业,促进城乡一体化建设,更好地为“三农”和县域经济服务,发挥商业金融支农的骨干和支柱作用。巩固和发展农村信用社改革成果,坚持服务“大三农”的方向,继续推进产权制度改革和管理体制改革,进一步明晰产权关系、完善治理结构,积极探索建立决策、执行和监督相互制约的机制,争取用最短的时间实现组织模式升级、产权改革到位。进一步落实国家扶持政策,取消不符合市场原则的歧视政策,帮助农村信用社消化历史包袱,轻装上阵,壮大实力,发挥好农村金融主力军作用。要以建立邮政储蓄银行为契机,在搞好存单小额质押贷款的基础上,不断探索支农新途径,努力促进邮政储蓄资金回流农村,切实发挥邮政储蓄机构的支农作用。放宽农村金融市场准入限制,积极推进新型农村金融机构发展,鼓励、引导和督促新型农村金融机构面向农村,立足地方实际,在不断完善内控机制和风险控制水平的基础上,坚持商业可持续发展,努力为“三农”发展提供低成本、便捷、实惠的金融服务。给予民间金融合法地位,引导规范民间金融健康发展。

(二)积极培育市场竞争主体,提高金融效率

建立适度竞争的农村金融市场,是不断提高农村金融配置社会资源效率的必然途径。应采取“存量改革,增量突破”的战略,挖掘原有农村金融资源潜力,积极培育新的农村金融力量,塑造适度竞争的农村金融市场。一方面,放开搞活现有农村金融机构,打破市场壁垒,放开行政控制和地域限制,引入竞争机制,允许鼓励地方商业银行、农村商业银行、农村合作银行和农村信用社跨区域设立机构和经营业务,或走联合、兼并、参股、控股的路子;另一方面,实行“放水养鱼”政策,适当放宽农村金融市场准入,鼓励国内外资本进入农村金融市场,在产权关系明晰化、组织形式多样化的基础上,培育新的市场主体。目前,要稳步推进村镇银行、小额贷款公司、资金互助社等新型农村金融机构的发展,发挥它们的“鲇鱼效应”,激活农村金融市场。

(三)加快农村金融创新,提供有效金融支持

以农村金融市场需求为导向,鼓励农村金融机构大力创新金融产品,改进服务方式,延伸金融服务链条,逐步满足“三农”全方位、多层次的金融服务需求。围绕农户、个体工商户、中小企业信贷需求,再造贷款流程,创新信贷产品。开发完善农户小额信用贷款、联户联保贷款、大联保体贷款、农业专业合作组织或产业化龙头企业担保贷款、房产抵押贷款、订单农业质押贷款、仓单质押贷款、存货质押贷款、应收账款质押贷款、股权担保贷款、贴现、汇票承兑、银团贷款、委托贷款等多种信贷品种。启动农村消费市场,扩大农村消费信贷,积极探索农村住房、汽车、助学贷款新模式。大力发展中间业务,适时引入和营销保险、、租赁、保管、担保、个人理财、信息咨询、银行卡等各类成熟的城市金融产品,满足农村多层次的金融服务需求。创新贷款管理机制,在风险可控的前提下降低贷款利率,拓宽信贷领域,提高贷款额度,放宽贷款期限。创新金融服务方式、手段和技术,积极开办支农金融超市,提供存款、贷款、结算、投融资咨询等全方位、多功能、一条龙服务。

(四)建立健全农村金融风险分散机制,增强金融支农后劲

农业保险作为农村经济发展的稳定器,对降低农业信贷风险具有重要作用。应加快建立和完善农业保险制度,按照“政府政策扶持、公司商业运作”的模式,积极发展以分散农业风险、补偿农业损失为主要功能的多种类型的农业保险机构,不断增加农业保险产品险种,扩大农业保险险种覆盖面,向农民提供基本的农业保险服务。加大财政对农业保险的支持力度,建立农业再保险机构和农业巨灾保险机构。积极发展农产品期货市场,发挥期货市场价格发现、套期保值和分散风险的作用。培育多种类型的担保机构,构建以商业性担保为主,互和政策性担保机构相互补充、平等竞争、有序发展的信用担保体系。推动各级政府设立农业担保基金,为农户、中小企业提供融资信用担保,解决农村担保难问题。

(五)建立农村金融供给长效机制,确保信贷资金投入

加快制定关于农业或农村信贷的法律,鼓励和保护对“三农”的信贷投入,严禁农村金融机构对“三农”的歧视,以法律形式规定商业银行新增存款的一定比例投放到农业或涉农领域。充分发挥财税政策的导向作用,通过财政补贴、担保或税收减免等措施吸引金融机构增加对农业和农村的信贷投入。在货币政策上,对农村金融机构尤其是农村合作金融机构和新型农村金融机构,要继续实行差别存款准备金政策。对农村金融机构给予更大的利率自,增强覆盖经营风险的能力,实现财务可持续。加大对农村信用社支农再贷款支持力度,壮大农村信用社对“三农”资金的供应能力。在金融监管上,探索鼓励农村各类金融机构业务发展和创新的优惠政策,降低准入门槛,吸引各类资本到农村地区投资。在农村经济政策方面,积极推进农业现代化,加快农村经济发展方式转变,以提高农村经济运行的整体质量,增加农民收入,扩大农村有效金融需求,为农村金融发展奠定良好的经济基础。