基层社会管理能力创新与可持续发展

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在全国各地社会建设与社会管理频频创新的大势中，北京市西城区区委、区政府为促进基层社会建设，首创并积极推行的“全响应”社会服务管理机制（以下简称“全响应”机制）堪称一道亮丽的风景线：它构建了集社会服务管理理念、组织、工具整合的“三位一体”工作模式，形成了广泛社会动员与多主体参与的基层社会建设与管理体系。对西城“全响应”社会服务管理机制的创新思路进行理论总结，对其回应能力进行系统评估，对其困惑进行深入反思，对于这项制度的改进以及其他地方的学习借鉴，无疑具有重要意义。

一、“全响应”机制的建构

自2010年年底开始，西城区委社会工委牵头，组织街道和有关职能部门，聘请专业咨询研究机构，开展了“全响应”社会服务管理可行性研究和实践探索。目前，在西城区的绝大部分街道都已搭建了“全响应”社会服务管理平台，并建立了区级“全响应”社会服务管理指挥中枢。通过统一的数据中心、调度平台、服务渠道以及多个业务系统，实现了民生服务、城市管理、应急处理、绩效考评等功能。

西城“全响应”机制强调以社会为本位，以多元参与为核心，以构建全方位响应链为手段，以优化社会治理结构、社会管理良性运转为目标，是多元主体参与社会服务管理的制度体现。该机制的主要功能包括：

一是整合管理资源。以社会为本位，注重整合政府和社会两种管理资源。“全响应”社会服务管理把社会作为一个整体，不仅限于政府的社会服务管理资源，同时重视其他主体和社会自身的管理资源，尊重了社会的运行规律，从根源上提升社会服务管理的能力。

二是建立响应链。以感知、传递、响应三大环节为核心，建立响应链。动员社会各种力量，建立社会服务管理的感知系统、传导系统和响应机制：全面感知社会需求；通畅服务管理的网络，快速传递社会需求和动态信息至各级政府部门和社会成员；建立分工明确、合作协同的工作机制，全面、快速、合理地响应社会服务管理诉求。

三是创建管理网络。即政府管理、社会协作、居民参与三大网络。政府管理网络，及时化解基层矛盾、维护社会稳定安全，为居民、特别是弱势群体提供基本公共服务；重视社情民意，主动回应民众需求。社会协作网络，扶持社会组织和便民服务商的发展，规范、调控、激励社会服务创新行为，形成多样的社会化服务力量。公众参与网络，搭建社区居民诉求表达和相互服务的沟通平台，鼓励居民的自我服务与交流。

为实现上述功能目标，构建了两大支持系统：一是政府主导的社会服务管理系统。主要通过区街两级城市社会服务管理指挥中心、社区楼门（院）长信息系统，建立起集应急处置、城市管理、综治维稳、民生服务为一体的精细化、全覆盖的城市社会服务管理系统。二是社会力量参与的社会服务与自治管理系统。主要通过区街两级社会服务中心、社区网（楼宇网），建立起集社会组织培育、基层民主自治、民意诉求表达于一体的全参与、多联动的社会参与系统。两个层面的系统平台相互贯通，构成了“全响应”机制的支持系统。

西城“全响应”机制，是北京市西城区委、区政府敏锐地感知社会转型带来的社会利益结构变化，意识到公民需求出现的新趋势，针对现行行政管理体制的缺陷所做的努力，亦即基层社会服务管理创新的大胆尝试。这个机制以洞察和响应民众需求为起点，以回应和解决民众遇到的热点难点问题为落脚点，依托信息化技术平台，整合联动组织资源，构建感知、传递、回应、解决民众需求问题的组织体系，形成了集社会服务管理理念、组织、工具整合的“三位一体”工作模式，为基层社会服务管理制度的变革提供了宝贵的经验。

二、“全响应”机制的三大要素

西城“全响应”机制的建立，源自于对计划经济遗留的基层行政管理观念与方式的深刻反思，体现了基层政府在现有体制框架下积极回应民意，改进传统管理模式的巨大努力；同时回答了基层政府职能转变的方向与方式问题，提供了基层社会服务管理经验学习的范例。按照西城区委、区政府自己的总结，“全响应”机制力求探索“响应谁”、“谁响应”和“怎么响应”三个核心问题，目的是“实现社会服务管理全覆盖、全感知、全时空、全参与、全联动，促进社会健康、持续、和谐发展。”我们可以用社会服务管理理念、组织、工具整合的“三位一体”框架来解析西城“全响应”机制的三大要素。

（一）理念要素：民本立场与民生关怀

西城“全响应”机制是根据北京市西城区发展状况，在了解、分析、判断主要社会问题的基础上，以全面回应区域内居民需求为突破口，力求解决百姓重点关注和遇到困难的问题。从设立邻里居民生活便利项目，如买菜和解决居民停车难到完善养老服务方式等，下沉公共服务职能；再到快速反应社区各类突发性问题等，西城“全响应”机制所采取的行动，均立足于一个明确的观念，即以民众为本，反映民意和关注民生。

西城“全响应”机制在两个基本问题上下了大工夫：一是解决如何知晓和获得民情民意的问题，即获知民众意愿“是什么”，从而保证了政府公共服务项目与民众真实需求之间的有效衔接，实现从民众诉求到政府回应的对接，为政府工作确立了方向和目标。二是解决如何有效回应民情民意，解决现实需求问题，即实现民众意愿“怎么办”，从而保证政府执行力支持预设的服务目标实现，完成政府内部以及政府与社会力量，多元参与主体之间的对接与整合，为预设目标达成建立了基本的组织制度保证。

实现前一对接，获知民意表达是关键。西城“全响应”机制构建的民众利益感知、传导、响应系统，打造了民意表达、利益传导的途径。在社区层面，“全响应”实施了“一本，一会，一单”的民生工作法。建立健全这项制度，采取了多项措施。社区民情日记制度：按照服务管理网格，要求社区党组、社区居委会成员按照一事一记、一日反馈的原则，对居民关心的热点、难点问题进行收集、整理反馈，社区服务站设立社情民意收集窗口，负责登记居民的需求和意见。社区议事会制度：建立由居民代表、辖区单位代表、社会组织代表、驻社区科站队所组成的社区议事决策平台，定期共同商议，每月召开一次，处理解决社区民生工作遇到的问题，整合社区资源，解决居民日常生活中反映强烈的重点难点问题。社情民意转交督办制度：社区通过民情日记收集汇总的问题，能够解决的，要求责任人进社区解决并反馈居民；不能解决的，可以通过社情民意转交督办单，将问题转给街道相关科室或驻街站队所予以解决。

与此同时，在区委、区政府层面，建立区级民生统筹督导制度：由社会建设工作领导小组办公室牵头，建立社情民意调查分析机制，每个季度对全区社情民意进行收集、汇总、梳理、分析、形成报告，对共性问题加强调研，为领导部门决策提供参考；完善“全响应”工作联系会议，协调解决共性问题，分解任务，具体落实；建立“访听解”工作督导机制，由区委、区政府督查室牵头，会同相关部门，每个季度对各个部门联系街道、社区情况进行督查；建立区领导和职能部门联系街道、社区制度，各级领导定期定点深入街道和社区举行座谈会。推行区级职能部门社区调研制度，听取基层群众意见。开展机关干部融入社区活动，帮助社区解决困难，并将此项实绩作为年终干部考评的重要参考依据。

（二）组织要素：“三级联动”与动员式协同

西城“全响应”机制的运行依托于一整套组织体系来支撑，而政府内组织的资源整合，政府与驻区各类组织协同、互动，特别是政府对社会各种资源广泛的动员，为“全响应”机制运转搭建了组织平台。其组织基础可以用“三级联动”与动员式协同来概括。

“三级联动”是运用信息化技术将政府组织系统自上而下整合起来，围绕着民生诉求事务，协同聚合政府的资源，处置问题。在这个框架下，运用高科技手段，区政府及其职能部门、街道和社区三个层面分别承担“全响应”链条上的统分责任。区级层面，作为“全响应”指挥中枢，承担着统筹全区社会管理服务网格化工作，掌握并汇总各类数据和基本情况为决策提供支持；对上报的问题进行审核、派发，并对街道、职能部门的工作进行监督、考核；指挥重要事件以及需要其协调解决的问题的处置。街道层面，统一设计基本功能模块，规范技术标准，将多个业务系统进行整合，建立“全响应”社会管理服务指挥中心，实现民生服务、城市管理、应急处理、绩效评分、分析研判、统筹协调等功能。社区层面，通过楼门（院）长信息系统，为社情民意的感知、传递、处理提供技术支撑。

值得注意的是，在西城“全响应”机制中，公共服务事项处于下沉态势，显示了服务提供前移的目标，以提高服务对于居民的便利性和可及程度。组织体系的跟进很明显。2012年5月，西城区出台文件，进一步明确提出加强街道统辖辖区发展的作用，指出强化街道在社会服务管理中的主体地位、强化街道公共服务能力、强化街道统筹辖区发展能力，从而推动基层社会服务管理精细化、标准化、日常化。据此规定，规范街道与职能部门派驻机构的关系，街道对专业管理部门的日常服务负有监督之责；建立职能部门工作事项下街道社区准入制度，街道负责统筹、组织、协调辖区内各组织和单位，对促进地区发展和需要跨部门协作的重大事项进行研究协商；行政和专业管理部门单位的负责人需参加所在街道的地区管理委员会，共同参与地区管理，并建立协调联动机制。这凸显了西城区社会服务管理机制充实基层、权力下放，属地为主的管理意图。

与此同时，围绕“全响应”机制，西城区委、区政府寻求社会资源的支持和协作。在政府主导下，“全响应”机制在部门协作响应链之外，动员和融通社会力量共享资源、共享发展，以增强基层公共服务供给能力。“全响应”机制拓展了与驻区单位资源共享“响应链”，通过共建互助将驻区优质资源向社区群众开放，缓解居民停车困难、活动场地不足、老年人就餐资源缺少的问题；通过社会组织公益服务的“响应链”，完善孵化社会公益组织的机制，支持“枢纽型”社会组织与街道培育服务性、公益性和互组织，实现政社共治；通过专业社会服务资源的“响应链”，开发专业社工人力资源，增强社工专业应用能力，等等。

（三）工具要素：搭建信息化平台、改进工作流程与实施覆盖

搭建信息化平台。这在汇集社情民意、整合资源、建立联动的社会服务管理组织体系等方面发挥了巨大作用。通过建立社会服务管理基础信息库，实现社会服务管理事项的统计分析，有效发现薄弱环节和重点方向。搭建基础信息库及其采集与更新机制，实现人、地、事、物、组织等基础信息的精细管理与综合查询，支撑区街两级基础数据共享、社会服务管理的响应调度。建立社会服务管理决策支持系统，为基层的辅助决策提供数据支撑。

改进工作流程。响应民众需求，优化公共服务，以流程再造为民众提供高效“无缝隙”的服务。“全响应”网格化社会服务管理平台，以街道为单位，同时区里设立一个总平台，老百姓在家里通过“一键通”，以及登录网站等方式，可以享受到各种生活服务。不仅能够为居民提供政务、便民、商业、公益等服务，还可以根据需求变化，更新服务项目。

实施网格全覆盖。将服务管理延伸，不留管理的缺位和死角，能够最大限度地感知、传递和响应来自民众的诉求。西城区委、区政府积极构建基层全感知网格，强化城市化网格管理；全面推广楼门（院）长信息系统（全响应基层数据采集终端），充分利用楼门（院）长、社会工作者组织，实现楼门（院）长网格管理。城市管理网格和社区楼门（院）长网格相结合，构建了完善的基层全感知网格，实现了全覆盖的精细化管理。

三、“全响应”机制度可持续发展的设想

“全响应”机制通过汇集民意、整合资源，广泛社会动员与组织联动，以信息平台支持与网格全面覆盖的设计来运行。它致力于探索、解决社会服务管理中“响应谁”、“谁响应”和“怎么响应”的问题，但是它依然有两个问题值得进一步深思，这关系到这项制度的发展及其可持续能力的开发。笔者认为，这两个相互关联的问题是“回应什么”以及维持并促进“全响应”机制发展的条件是什么。

首先，“回应什么”。问题的提出基于两个前提：第一，政府的资源是有限的，政府公共服务的供给是有选择性的；第二，政府职能活动的范围是有限的和有边界的。确立政府职能边界和范围除了社会需求、可控资源能力之外，还需要明示政府决策行动的价值导向。两个前提的设问，实质上是期待决策者回答，在一定的城市发展阶段上，城市政府对一些公共问题以及解决这些问题所需调配资源的排位顺序是怎么样的？从某种意义上说，这体现着政府对社会公平正义的认知、理解角度和侧重点。为此，一方面，考量着政府对战略性、长期性发展问题的选择与把握；另一方面，则关系到确立短期意义上的资源配置目标和方向，以及完善社会共治，提升多元合作治理能力的制度基础、规则设计和方式途径等问题。

其次，维持和发展“全响应”机制的条件。如果将“全响应”机制作为创新基层社会建设和管理的组织制度，就会期待这一制度能够维持并增量发展，产生更大的管理绩效。“全响应”机制搭建了基础信息化系统平台，将信息自下而上采集和汇集，将服务和管理指令自上而下地传达执行。这奠定了整合、联动、快速反应的良好基础，为处在问题高发期的政府提供了信息来源通道。要维持“全响应”机制还需要四个关键条件：一是大规模数据信息平台的维持以及后台管理部门的融通，将合理的职能分工与统筹协调有机联系起来，防范彼此间信息孤岛、信息屏障和围绕信息化平台建设的部门利益驱动。二是“全响应”机制延伸了政府行政管理的长度，使管理的触角伸展到更加微观的空间，信息化问题汲纳的后面需要人去解决问题。这需要政府调动并增加大规模的人力支持，响应并处置不断提出的问题，而且随着问题的专业化水准提高，政府动员人力的专业化水准也要不断提高。政府还需要考虑这些人的职业生涯发展问题。三是随着不断增加的人员或组织进入公共事务管理，为形成良性的政社合作关系，调集社会资源支持，政府及其工作人员的角色以及行为方式需要改变，彼此信任的重建尤其关键。四是需要强大而有力的财政资金支持整个制度系统的运行。

这样，围绕“全响应”机制的发展与可持续能力提升，应该对以下问题予以进一步思考，这包含了短期和中短期的排序：

一是对“全响应”机制运行以来的管理绩效以及公众满意度进行评估，了解“全响应”机制运行的客观情况，把握现实，整合问题清单，为下一步制度改进和确定行动方向提供重要的决策依据。

二是进一步明确所关注问题的排序，以及排序的标准和依据。这样做有四重意义：能够识别问题或需求的不同层次（例如战略性、策略性，长期性、短期性，全局性、区域性），明确工作的着力点和位置；能够为不同层级政府和部门的责任划分提供依据；科学合理安排和分配财政资金的轻重缓急；选择多样化或组合的管理方式或公共服务供给途径。

三是进一步理清地方政府及部门间在主要管理领域集分权的原则、事权与财权匹配类型和管理事项范围。只有完善政府行政管理的基本制度，才能解决社会服务管理制度设计无法实施的状况。

四是推进政社合作，提升社会组织的能力。在当前的社会生态下，政府吸纳和动员社会力量参与公共事务，培育其基础能力是必然的选择。但同时，需要注意可能产生的政府全面控制、削弱自治的悖论。在政府积极主动收集、响应、吸纳民意的过程中，需要进一步探索并推进自下而上利益表达的通道，诸如社区议事会制度的设计与实施、社区事务听证、社会网络系统（互联网）的利用等。

此外，还要检视西城“全响应”机制中一些微观制度的设计，增强其效率和精细化管理水平。