土地开发整理中存在的问题与建议

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【摘要】我国土地开发整理工作到目前为止开展了近10年，在一定程度上改善了生产生活条件，同时也显露出了其缺点。本文对土地开发整理过程中存在的不足进行了分析，提出了改善建议。

【关键词】土地开发整理；审批

土地开发整理即为，在特定的区域或者范围内，遵循经济发展的要求，依据城市规划或者土地利用规划所确立的用途及其目标，通过法律、经济、行政、工程技术等方面的措施，对土地利用关系、土地利用结构以及土地利用方式进行优化、调整、改造，从而提高土地利用率，优化生态环境，改进生产以及生活条件。土地整理分为市地整理与农地整理两种。

土地开发整理到目前为止已经实施了近10年，在提升耕地质量、调节耕地占补平衡等方面起到了积极作用，但是在实施过程中也出现了不少问题，本文就这些问题提出自己的建议。

1 存在的不足

1.1 项目审批手续多，周期长

土地开发整理项目相应的一系列权利――项目入库审批权、设计方案批准权、实施项目批准权、工程招标权、验收发证权以及增减工程认可权等都由省级土地主管部门一手掌握，项目从最初开始选址和立项审批一直到最终的验收发证，耗时长，需要召开六次评审会议，为此，基层国土资源管理部门就需要六次上访国土资源管理部分或其委托的相关单位，而省级国土资源管理部门则最少三次下到基层进行检查，整套审批材料多达200页。一般说来，一个项目从入库到开工，往往历经九到十个月的等待，项目审批周期较长。

1.2 农村集体建设在用地布局上不尽合理，废弃土地较多

对我国而言，村镇建设用地总量及其巨大，是城市用量的4.6倍，人均用地面积较大。农村宅基地复垦中存在着以下方面的不足。第一，拆建安置问题。因为一轮规划中重工轻农的思想比较严重，对城镇周边发展较为重视，却对新农村建设很少顾及，村庄规划中规划的指标少，农民建房存在一定难度。第二，土地不合理利用。将一些老宅变为耕地或者林地，将果园、未利用地等划为耕地，此现象主要在半山区或山区较多。第三，为维持耕地总量动态平衡，将民房附近的荒地划为了耕地，复垦面积大为降低。

1.3 高新技术应用得较少，技术支持不够强大

数学模型、地理信息系统技术、遥感技术等在土地开发整理过程中有极广阔的利用前景，虽然这些技术部分被采用，但是整体说来，大部分的土地整理项目效益评价、规划设计、区域土地整理规划、可行性分析等仍然是通过传统的定性的方法来完成的，规划工作效率较低，同时效益评价结论也不够科学。一些设计、测量、监理、施工等队伍在专业技术上较为欠缺，在一定程度上给项目管理工作带来了障碍。而施工、工程管理、监理、设计等单位的专业水准的底下也让工程质量难以得到保障。

1.4 群众参与度不高

土地开发整理项目往往具有头重脚轻的特点，上级对项目实施管理都看得很重，抓得很严，但是对基础群众的参与却没有一定的要求。如，工程内容、立项选点、项目覆盖范围、投资方向等群众所知甚少甚至完全不知。规划设计过程鲜有听取群众意见、召开群众恳谈会的，而是由专业机构全权。所以规划方案往往脱离群众，没有真正得民心，工程施工中的监理环节也少有群众参与。

2 对策与建议

2.1 简化审批手续，将事权合理下放

首先，对入库项目的审批实施分级分段负责制，将入库分段审批一系列权限逐级分配的工作由省级行政主管部门来完成。这样一来，不但减轻了省级相关部门的工作量，而且能够让基层土地行政部门积极参与，对提高工程质量有很大促进作用。其次，将入库项目审批权恰当的交给县、区、市。对不用省级资金的那些项目，由市、区、县级主管部门对实施先后进行管理，上报给省级相关部门进行备案。最后，逐步减少省级亲自实施的项目数量。省级应当对建设新增土地的有偿使用费有清晰的把握，参照财务部以及国土资源部等相关规定，和市、县联合起来，对农田保护面积，以下新增耕地任务指标的方式，合理分配土地开发整理资金。

2.2 加快土地复垦力度，开展农村宅基地整理工作

尽快健全土地复垦以及管理工作的一系列政策，切实加快土地复垦工作进程。对于复垦后的土地，应当优先考虑用来种植、畜牧、林果或者渔业等农业生产，对那些不适宜于用作农业生产的土地，由国家征收之后，开发整理，作为工业用地或者旅游用地。

目前，我国农村居民点对土地利用率较低，这种状况则对建设新农村，全面建设小康社会有一定的阻碍作用。应该征求农民意见之后，通过合理规划，对目前的居民点进行合并迁移等措施，大力治理“空心村”，退宅还耕，从而增加有效耕地面积。对农村宅基地进行整理能够改善资源利用情况，优化农村居住环境，促进耕地保护。

2.3 提升土地开发整理队伍的专业素质

省级土地行政主管部门可以借助一些专业机构，对土地整理的施工单位进行资格认证；从企业技术实力、资金力量、信誉、实践经历等方面进行综合考察，对土地开发整理单位的资质等级进行评定；建立竞争机制，优胜劣汰，实施奖惩机制，提升人员工作热情，引进高素质优秀人才，开展专业技能培训等，从多种角度，采取多种方法促进土地开发整理专业水平，使其朝着现代化、规模化、专业化发展。

2.4 加大群众的参与度，做人民满意的工作

《物权法》有规定如下：同的承包经营权所有者依法对其所承包的土地（耕地、草地、林地）享有收益、使用以及占有的权利。所以，应当建立一套群众参与土地开发整理项目之规章制度，在每一个环节，都要认真听取群众的意见，对承包经营者已经认同的开发整理方式、途径等的相关资料进行收集整理，防止法律纠纷的产生。

2.5 健全工程验收机制

首先，组建专业素质高、经验丰富的专业人员负责验收。验收人员尽量相对固定，防止滥竽充数。其次，规范验收程序、材料等。再次，严格遵守相关制度，责任分明，对验收过错依法追究责任。

3 小结

总之，土地开发整理工作有利于合理利用土地，促进资源充分利用，可是在实施过程中也暴露出了很多方面的缺点，如审批手续繁冗，周期过长、土地复垦工作有待改善、专业技术有待提高、群众参与度不够、相关立法不够完善、对新农村建设促进作用不够明显等，针对上述问题，只有建立健全的规章制度，改变原有的权利集中制度，分权到下级相关部门，提高群众的参与度，加快专业技术队伍建设，才能够让土地开发整理这些工作又好又快的发展，为社会主义建设添砖加瓦。

参考文献：

[1]颜学毛.对湖南省土地开发整理工作的思考[J].国土资源导刊,2007(1):31-34.

[2]张正峰,陈百明,董锦.土地整理潜力内涵与评价方法研究初探[J].资源科学,2002(4):43-48.