承接政府职能转移:社区非营利组织的发展策略
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摘要：转移职能关系着体制改革和服务型政府创建，已逐渐成为政府工作的重要内容，社区非营利组织作为重要的社区管理治理参与者成为承接政府职能转移的重要主体。然而，自身发展的缺陷以及不利的环境因素制约着其承接政府职能的范围和水平，因此，需要探讨其在角色定位、功能完善、自律管理等方面的发展策略。
2012年政府工作报告将“加强和创新社会管理。加强社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法。强化政府社会管理和公共服务职能。提高城乡基层群众性自治组织的自治能力。发挥社会组织在社会管理中的积极作用”作为政府工作的主要任务之一。这预示着在2012年以至在“十二五”接下来几年中，政府在强化自身服务职能、创新社会管理的过程中会将相当的政府职能向体制外转移。因而，社区非营利组织作为社区管理治理的重要参与者毋庸置疑会成为承接政府职能转移的重要主体。
一、政府职能转移的内涵
改革开放以来，各社会主体性力量不断发展壮大，在政府企业之外，社会中介组织、社团逐渐介入社会管理与服务，开始承担一部分政府职能，随着这一趋势的日益加强以及建设服务型政府潮流的推动，政府意识到需要并完全可以将部分政府职能转移给其他社会主体。一般说来，政府职能转移是指把政府职能的重点逐步转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，把政府不应该行使也行使不好的职能逐步转向企业和非营利组织等。
政府职能转变主要是政府与企业、非营利组织之间发生的职能的重新调整和组合。政府职能转移的重点不在于职能的数量而在于职能的内容。属于政府职能的事情，再多也只能由政府去做，企业和非营利组织无法完成；不属于政府职能的事情，再少也要转移给企业和非营利组织，政府管不好。因此，转移政府职能的最关键的工作便是梳理政府职能的性质，分清哪些该政府去做，哪些该企业和非营利组织去做。在厘清各项职能性质的基础上，政府一方面要积极行使自身的职能并接受监督，另一方面要支持并监督企业、非营利组织行使政府转移的职能。
二、社区非营利组织承接政府职能转移的挑战
社区非营利组织是由社区居民自发组成的，以本社区成员为主体，以本社区区域为主要的活动场所，以法律法规和社会公德为活动依据，以自我管理、自我教育、自我服务、自我娱乐为目的开展活动，介于城市政府和社区居民之间，不以营利为目的各类组织。活跃在社区基层的各类社区非营利组织，以其非营利性、非政府性特点在政府职能转移的过程中将承接社区公共服务、社区志愿凝聚、社区公益活动、社区自治管理等重要职能。社区非营利组织承接政府职能转移既有赖于政府在厘清各项职能性质的基础上主动转移，也需要具备实力的社区非营利组织积极承接，此外，在“转移-承接”过程中还会受到环境因素的影响，这些环境因素对社区非营利组织提出挑战，一方面来自社区非营利组织发展不完善形成的制约，另一方面则是外部环境因素的制约。
（一）自身发展不完善的制约
虽然，长时期以来，政府与社区非营利组织在社区管理等多个领域形成了有效的合作，社区非营利组织蕴藏的承接政府职能转移的潜力也被政府重视，但是其自身发展的缺陷依旧严重制约着其承接职能的范围和承接职能的有效性。
社区非营利组织存在组织体制陈旧、运行机制僵化、独立性不足、经费和人才缺乏的问题。计划经济体制的烙印使得社区非营利组织先天不足，组织体制具有很强的官僚制色彩、等级氛围，难以发挥其应有的创造性，运行机制受到组织体制的钳制，在实际操作中丧失了应有的灵活性，使得社区非营利组织的很多目标无法达成，更不用说再去承担政府转移的职能了。很多社区非营利组织对政府机关及其工作人员的依赖性很强，某些社区非营利组织几乎成为了政府的附属物，这样一来，其发展空间被压缩，难以承担承接政府职能的使命。此外，社区非营利组织长期以来依靠政府财政拨款，筹资渠道有限，制约了各项职能的发挥，而专职管理人员以及高素质人才的缺乏使得社区非营利组织工作的水平难以提高。
（二）外部环境因素的制约
从政府角度来看，某些政府部门囿于自身既得利益的考虑，不愿将属于自己但是应该向体制外转移的职能（实际上这些职能长期来是其谋求、维护、拓展自身利益的手段）转移出去。职能转移触及到政府部门的既得利益，因而他们很难有转移的主动性，我们在实践中看到一些政府部门喊着“放权”的口号却紧紧攥着权力不放便不足为奇了。对于哪些职能应该转移、如何转移、谁来协调缺乏相关的规定，使得相关政府部门无所适从，不知道将自己的职能转给谁，也不知道怎么转移，无法明确转移的范围与程度。
从社区非营利组织相互之间的竞争来看，承接政府职能转移可以为其提供更加广阔的发展空间，从而会加剧社区非营利组织之间的竞争。由于某些社区非营利组织与政府存在千丝万缕的联系，也掌握了更多的资源，在竞争中要比其他组织具有优势，形成挤压势态。一些本来发展落后的社区非营利组织会面临更加困难的处境，制约着其承担政府职能转移的能力和水平。
三、社区非营利组织的发展对策
政府职能转移对社区非营利组织提出了角色定位、功能完善、自律管理等方面的挑战，为了科学合理地应对环境的变化，实现自身的发展，社区非营利组织需要积极从自身出发探求一条清晰高效的发展道路。
（一）寻求定位：角色定位的制度化
在承接政府职能转移过程中，社区非营利组织与政府、企业、社区居民的关系会发生新的变动，在分析这种变动确定社区非营利组织的定位之前，需要强调的是必须谋求通过制度途径确定自身的地位，这主要是基于健全的制度会在社会主体运行和利益协调的过程中发挥主导作用方面的考虑。因而，社区非营利组织必须通过制度稳定、巩固和发展自己的地位。
1.政府职能转移的承载者和政府权力的监督者
“小政府”会将许多微观层面的职能向社会转移，社区非营利组织是社区组织系统的重要组成部分，是社区治理的重要参与主体，将会承担政府转移的职能。同时，社区非营利组织凝聚了一定的社区居民，可以代表一部分甚至大部分社区居民的利益，因而也会积极监督政府对公权力的运用。
2.社区服务的提供者和社区志愿的凝聚者
提供社会公共服务，追求社会成员的利益最大化是非营利组织最基本也是最传统的价值取向，社区非营利组织面向社区居民，在承接政府的相关社区公共服务职能后，将成为主要的公共服务提供者。社区非营利组织作为联系社区居民的重要纽带，汇聚着社区居民的志愿，创造巨大的社会资本。
3.社区建设的资金提供者和政府、市场、社区之间的沟通者
社区发展资金主要来源于三方面：一是政府资助，资助的多少取决于政府的财力和所奉行的社会政策；二是社会赞助，包括财团捐款和民间捐款；三是社区非营利组织募集的资金。同时，社区非营利组织在各类主体功能日益发展的环境中，以其非营利、非政府的特色必将成为重要的沟通者。
（二）拓展功能：多主体的竞争与合作
社区非营利组织不仅要承担政府转移的职能，还会主动发挥政府、企业所不具备的功能。当然，社区非营利组织在发挥自身功能的同时必须更加注重相互之间以及与政府、企业之间的合作，共同推动社区的发展。
1.提供公共服务，监督政府权力
社区非营利组织要发挥在提供公共服务方面强于政府和市场的效率优势，自发地寻求社区居民的公共需求，弹性地调整提供公共服务的种类和规模，并针对社区特点提供针对性的服务。虽然，社区非营利组织成为了社区公共服务的主要提供者，但是政府依旧发挥着一定的作用，具有民间代表性的社区非营利组织要通过多种渠道发出社区居民的声音，监督政府的宏观调控行为，成为政府与群众的沟通纽带。
2.整合社区资源，强化社会控制
社区非营利组织必须发挥自己的凝聚作用，整合社区的志愿资源，为社区发展募集更多的资金，从而拓宽社区建设的资金来源，为社区公益活动的开展提供强有力的志愿者支撑。正因为社区非营利组织掌握着大量的社区资源，联系着众多的社区居民，所以必须发挥社会控制的职能，将矛盾化解在基层，化解在萌芽阶段，从而增强社区发展的合力。
3.增强社区意识，推动居民自治
社区非营利组织的发展，吸引社区居民参与其中，从而可以不断增强居民群众的社区认同感和归属感，进而增强社区意识。这样可以逐渐形成社区成员共同利益一致的社区氛围，提高社区居民参与社区建设和发展的积极性。社区居民参与社区非营利组织实质也是自主参与社区治理的一种方式，因而社区非营利组织必须为社区居民提供更加高效的自治平台，创造社会资本。
（三）加强管理：实现稳定与发展
在承接政府职能转移的过程中，社区非营利组织面临着自律管理和规范发展的挑战，必须从内到外、从上到下加强管理，适应新格局提出的角色期待。社区非营利组织自身的管理关系着其功能发挥的效果，也必将成为其实现自身稳定与发展的首要工作。
1.完善管理体制，拓宽发展空间
社区非营利组织具备了较高的自主管理水平，但并不意味着自由散漫的管理，而必须建立完善的管理体制，确保其在宽松的环境中增强发展的有序性和方向性。具体地说，社区非营利组织要加强自身制度建设，使得组织运行的方方面面得到规范，明确组织内各职位的权责关系，加强对人力、物力、财力资源的管理，保证组织的稳定运行。
2.拓宽筹资渠道，夯实物质基础
社区非营利组织的发展离不开稳定的资金支持，承担更多政府转移的职能，更离不开多元稳定的筹资渠道，因而要不断增强资金的自筹自创能力。既要寻求政府建立制度化的财政支持，也要积极发展与企业的伙伴关系，努力吸收企业的投资，还要通过提供有偿服务的形式获取资金。
3.培养专业队伍，提供人才支撑
社区非营利组织要不断加强对组织成员和志愿者的培训，实现培训的系统性、渐进性，逐步提高其服务能力；大力引进高素质的社会工作等相关专业的大学毕业生，从而为社区非营利组织的发展提供强有力的智力支持；加强与其他社区组织的联系，增强人才交流。
4.提高志愿参与，增强发展动力
面向广大的社区居民，社区非营利组织要积极发动群众，为自己的发展寻求动力。在社区加强对组织志愿活动的宣传，特别是组织成员对自己家庭成员的宣传；完善志愿者激励机制，进行有效的目标激励、适当的荣誉激励；通过社区媒体宣传志愿精神，营造良好的社区志愿文化氛围。
5.加强公信建设，获取社会支持
社区非营利组织的社会公信力是指社会各方面出于对社区非营利组织的信任而产生的对它实际的或潜在的支持力。社区非营利组织的公信力建设既需要组织加强内部管理，发展先进的组织文化和诚信文化，塑造组织领导者的良好形象，规范每一位组织成员的行为；也要组织加强与社区居民的沟通，主动接受政府和居民的监督，及时、如实向公众公布组织的财务信息。
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作者简介：
李佃强（1991年5月），男，山东滨州人，中南财经政法大学2009级本科生，专业：行政管理，