开放政府采购市场的理论与实践

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摘要　2012年是中国加入GPA(即WTO诸边协议《政府采购协议》的简称)谈判的关键时期。与GPA成员国相比，中国政府采购市场开放实践起步较晚，但基于博弈论和竞争优势论的政府采购市场开放理论，已支持了政府采购的国际化趋势，在此基础上，中国政府采购市场开放实践将进一步展开。而谈判中的不确定性因素，则是影响中国政府采购市场开放进程的关键。

关键词　政府采购　政府采购市场开放　不确定性影响

中图分类号　F120　文献标识码　A　文章编号　1004-6623(2012)04-0079-03

随着世界经济一体化格局的形成和发展，如何建立规范的政府采购制度已成为中国加入世贸组织之后的重要课题之一。

一、开放的政府采购市场理论基础

(一)基于博弈论的政府采购市场开放理论

政府采购市场是一个典型的不完全竞争市场。对采购官员来说，在传统采购制度下，无论供应商采取何种战略，均以合谋为其最优选择，他们双方会形成一个利益共同体，合谋对付国家和纳税人，从而造成政府采购的无效率和采购官员寻租行为的屡禁不止。

市场经济条件下的现代政府采购，由于实现了监督的有效性和决策的“白箱化”，采购官员与供应商之间的博弈，由合谋型的合作博弈变为“囚徒困境”型的非合作博弈。市场经济下的政府采购方式可分为竞争性招标采购方式和竞争性谈判采购方式(包括限制性招标采购、单一来源采购和竞争谈判采购等)两种。

GPA(即WTO诸边协议《政府采购协议》的简称)为了实现政府采购国际自由化，打破政府采购市场的国内贸易保护，要求各国采购主体以价格和质量而非其它非商业性因素为标准，超越国界选择供应商，以期达到公开、公平、公正和非歧视待遇原则的实现。为此，2007年版GPA通过第6条至第18条为其允许的采购方式及每种采购方式的适用程序，做了明确而详细的规定，包括公开招标、选择性招标和限制性招标三种方式，以降低成本，提高公共资金的使用效率，并有助于建立公开、公正、透明的竞争环境，实现GPA的目的。

(二)基于竞争优势论的政府采购市场开放理论

政府采购的竞争优势不仅表现在产业竞争优势，而且表现在制度的优势以及综合国力竞争优势上。典型代表是波特提出的“国家竞争优势”理论(也称“波特钻石模型”)。从政府对四大要素的影响看，政府对需求的影响主要是政府采购，但是政府采购必须有严格的标准；采购程序要有利于竞争和创新。政府在产业发展中最重要的角色，莫过于保证国内市场处于活泼的竞争状态，制定竞争规范，避免托拉斯状态。根据波特的理论，可以得出两点结论：一是政府采购发育程度决定该国参与国际贸易竞争的起点和把握市场准入机会的能力；二是政府采购市场发育程度决定该国政府采购市场开放程度。

一方面，政府采购发育程度决定各国参与国际贸易竞争的起点和把握市场准入机会的能力。国际竞争并非简单的比较优势之间的竞争，而是综合国力之间的竞争，政府采购市场的国际竞争也同样如此。另一方面，政府采购市场发育程度决定各国政府采购市场开放程度。一般来说，政府采购市场发育程度不同的国家，其市场开放程度不完全相同，通常国内政府采购市场越发达，其开放程度就越高。同时，政府运用政府采购进行调控的能力也越强。只有政府采购市场有较高的发育程度，大多数国家愿意开放政府采购市场，才能形成国际政府采购市场，进而才会有政府采购的国际法规制。

二、中国政府采购市场开放的主要实践

(一)中国政府采购市场开放现状分析

1　“本国产品”界定标准高于国际惯例。2011年财政部公布的《政府采购本国产品管理办法(征求意见稿)》就参照美国的标准，称“本办法所称本国产品是指在中国关境内生产，且国内生产成本比例超过50％的最终产品”。这个标准已经比国际惯例更开放。

2　引进外资间接开放了政府采购市场。为了应对跨国公司溢出负效应影响，中国政府在入世后提出了“自主创新”政策目标；调整引资政策，取消外资“超国民待遇”，注重引资的质量与效益。许多外国企业正在从中国实行的积极扩大内需的宏观经济政策中受益。

3　中国已废除政府采购的部分排外规定。2009年底以来，欧美国家对中国促进自主创新的政府采购政策和出台政府采购自主创新产品目录的做法高度关注，中国自2011年7月1日起停止执行有关采购政策的三项排外规定，分别涉及预算、评审和合同管理。原进口产品审核、首购订购的工作程序和管理要求维持不变；同时停止执行地方出台的政府采购自主创新产品目录，积极构建新的促进科技创新的政府采购政策体系。

4　来自国际金融组织资助的相当一部分政府采购市场已对外开放。据统计，中国目前政府采购市场的实际开放度大约为15％，外国供应商已经基本垄断了电梯、照明、灯具、彩色胶卷、橡胶、轿车、碳酸饮料以及一部分家用电器行业。在最近的30年里，中国实际使用国际金融机构和外国政府援贷款超过了1400多亿美元。

5　联合国越来越关注在中国直接采购。据统计，2000年联合国直接从中国采购的商品和服务1561万美元，占当年联合国直接采购金额的0.42％。随着中国商品在质量、信誉方面所取得的巨大进步，加之价格优势，联合国越来越愿意加大在中国市场的直接采购。

(二)当前中国政府采购市场开放中的主要问题

1　支持国货的法律规定没有得到很好的贯彻。表现为采购的国货少、自主品牌少，客观上没有起到支持民族产业发展的目的。尽管自主品牌大批进入政府采购目录，实际订单却没增多少。

2　软硬件相对欠缺困扰着国内政府采购市场的开放。一是政府采购体制欠规范。由于中国政府采购规模小，采购实践工作开展的时间不长，因此还没有形成一整套严密的政府采购组织管理机构、信息管理、竞争、监管、考核、争端解决等机制，同时也缺乏相关的管理经验，在这种情况下，政府采购的竞争、公平、公开基本原则尚不能完全贯彻，更谈不上利用政府采购来服务本国经济和产业政策的实施，迅速全面开放势必会对国内相关产业领域造成很多不确定的负面影响。二是国内相关法律滞后。虽然《政府采购法》和《招投标法》已颁布实施，但只能管理部分政府采购，未能提供适合各种情况的一揽子采购方法和程序，政府采购法的实施细则一直处于征求意见阶段，至今也没有出台；招投标法及其实施条例仍有诸多问题很难解决，政府采购的很多配套法规远未到位。三是对GPA相关参加方的情况掌握不够。由于中国还未加入GPA，虽然通过各种渠道了解情况，但对其研究和学习还不深入，表现为对相关参加方的承诺背景、采购体制、具体操作程序、实际采购情况不甚了解，加大了预估政府采购市场开放后果的难度。四是缺少国际化政府采购管理人才。目前中国还缺少掌握国际通行采购方式的管理人才，不能全面适应国内政府采购市场开放的要求。

3　国内政府采购起步晚、市场欠缺统一性。中国政府采购起步晚，加上国库制度改革与之滞后，所以政府采购量与国际水平存在一定差距。目前，中国政府采购市场的行业分割和地区保护非常严重。

4　企业竞争实力不济制约着政府采购市场的开放。当前中国企业竞争实力不济，区域竞争力的地区差异较为明显，制约着政府采购市场的开放。

(三)中国政府采购市场开放中的不确定性影响

中国正处在加入GPA的谈判阶段，谈判中的不确定性影响着中国政府采购市场的开放进程。

1　制度接轨的不确定性。中国若开放政府采购市场，有些方面需要与国际接轨：一是法律制度需调整。中国有《招标投标法》和《政府采购法》两部专门法律，但在实践中，工程招投标游离于政府采购之外，与国际惯例不一致。二是采购运行机制需完善。如采购人的采购权与集中采购机构的集中采购权的界定、集中采购机构的强化和完善、招标机构的规范等等。三是政府采购需职业化发展。中国目前还未真正推动政府采购职业化的工作，政府采购职业化队伍的建立和发展需要长期的努力。四是政府采购市场环境需净化。特别是公平竞争、透明规范的采购环境和诚实信用的供应商体系环境。

2　购买国货法律依据的不确定性。首先，“国货”标准事关政府采购的基本定位和功能。其次，“国货”标准界定要服从国家发展方向，服务于科学发展观的落实。最后，界定方法可以多样化。

3　省级政府加入GPA的不确定性。2011年底，中国加入GPA最新清单显示，北京、上海、天津、江苏和浙江的171个实体首次被纳入其中，含金量颇高，占地方采购总量的30％；同时中国一些欠发达地区仍然对WTO的政府采购协议规则缺乏了解，也难以纳入其中。因此，中国在未来加入GPA的省级政府出价清单中，必须继续坚持以下原则：一是量体裁衣原则。即对各省级政府的具体实体范围不作普遍性的一般承诺，而是因各省差异制定相应的具体出价。二是门槛价高原则。即次中央实体采购门槛价高于中央政府实体。三是适用例外原则。中国在加入GPA协定时应对各种例外进行全方位研究，尤其是结合次级中央实体加以研究，进而对其进行全方位规定。四是渐进承诺原则。中国应分步承诺，先开出少量省级政府、高门槛价与小部分货物服务工程，然后随着谈判进程而灵活应对。