农村卫生监督现状与监管模式的探索

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中图分类号　R　文献标识码　A　文章编号　1005-2720(2009)36-1953-03

随着人们生活质量的提高，卫生安全问题也越来越被重视，特别是农村食品卫生、饮水卫生、职业卫生、违法行医等问题日益突出，加强农村卫生安全的监督管理已迫在眉睫。根据卫生部《农村卫生监督现状调查与监管模式试点》项目要求，结合我市三级卫生监督工作网络建设，实现县(市)、乡、村一体的卫生监督管理模式，建立长效运行机制，我们开展了对农村卫生监督现状与监管模式的调研工作。

1　调研对象、内容及质量控制

1.1　调研对象 在全市范围内选择了以磐石市项目县(市)为主，在桦甸市、船营区、昌邑区等地各选择2个乡镇，共10个试点乡镇为调研对象。

1.2　调研内容 (1)县乡卫生监督网络体系建设情况：(2)县级卫生监督机构基本情况(单位性质、级别、人员编制等)、基础设施、执法装备配置、队伍建设和监督执法工作开展情况；(3)乡镇卫生监督机构基本情况(单位性质、级别、人员编制等)、基础设施、执法装备配置、队伍建设和监督执法工作开展情况；(4)试点县城区和试点乡镇地区被监督单位行业构成情况，卫生许可证、从业人员体检培训及监督覆盖情况等。

1.3　质量控制 设计调研实施方案和调查表－确定调查员－培训调查员－现场调查－资料录入－资料审核－统计分析－撰写调研报告。

2　调研结果

2.1　项目试点地区农村卫生监督网络建设情况

调研的4个县(市、区)42个乡镇，选择10个乡镇为试点乡镇，试点地区都建立了卫生监督网络，成立卫生监督协管站，磐石县(市)共有17乡镇，按10万左右人口区域划片，辖区设置4个卫生监督协管所，每个所由8～10人组成，县(市)级卫生监督机构派出2名监督员，其他人员由监督分所(乡防保站)中聘用，经磐石县(市)卫生监督机构及卫生行政部门确认，考试合格任监督分所人员。由磐石县(市)卫生局颁发乡镇卫生监督员的监督证件。承担全部的农村卫生监督工作。其他县(市)区卫生监督单位设置了“乡镇卫生监督科室”，由3～5名监督员组成，监督员每天到基层开展卫生监督工作，农村卫生监督体系建设取得了一定进展。见表1。

2.2　县(市)、乡级卫生监督机构基本情况

2.2.1　县(市)级卫生监督机构基本情况4个县(市)区级卫生监督机构单位只有船营是差额单位，其余都是全额单位：单位级别为股级：监督员的职称情况：高级15人，占9.62％；中级59人，占37.82％：初级82人，占52.56％。说明卫生监督队伍初级人数居多。学历情况：硕士1人，占0.64％，大学59人，占37.82％，大专57人，占36.54％，中专39人占25％。见表2，图1。

2.2.2　乡卫生监督机构基本情况

目前我市的农村卫生监督工作都在乡镇卫生院管理，只有磐石县(市)成立了卫生监督协管所，但人员经费等由乡镇卫生院管理，经费靠服务性收来弥补卫生监督经费不足，开展卫生监督工作缺乏经费保障。此外人员配置更少，有1～2人的单位占28.21％，有3～4人的单位占48.72％，有5人以上的单位占23.08％。这也突出反映出农村卫生监督力量的严重不足。见表3。

2.3　项目试点县卫生监督机构能力建设情况

2.3.1　试点县级卫生监督机构基础设施建设情况卫生监督机构全部是借用疾病控制中心的房屋，两块牌子一个班子领导。而且县级卫生监督机构办公场所均在600m2以下，最低租赁面积仅有70m2，93％的县级卫生监督机构人均办公面积小于40m2。距《卫生监督体系建设指导意见》所规定的“县级卫生监督机构办公场所建筑面积不低于1200m2，人均建筑面积不少于40m2。”的规定相差甚远。

2.3.2　试点地区卫生监督机构经费投入及执法装备配置情况，

调研的卫生监督机构中仅有磐石市、烟筒山镇财政投入与全员及公用费用支出持平。全年财政投入占总支出的比例在40％以下的监督机构有3家(占21.5％)，财政投入占总支出的比例在40％~60％的监督机构有2家(占14.3％)；比例在60％～80％的有4家(占28.6％)：比例在80％以上的有3家(占21.5％)。财政投入不足部分主要由服务性收入进行补充，也就是说有85.71％的县、乡级卫生监督机构每年要靠服务性收费来填补人员工资和公用经费。靠服务收费直接影响了执法监督力度。乡镇卫生监督部门均不具备基础的交通工具、执法取证工具和监测设备，只有烟筒山一家拥有一个照相机，反映出广阔的农村地区开展卫生监督执法工作十分艰苦。

3　项目试点地区卫生监督工作情况

一是按辖区面积计算，监督员分布比例最低的为每223平方公里分布1名监督员，分布比例最高的为每19.75平方公里分布一名监督员。差距约11倍；二是按人口计算，监督员分布比例最低的为每2.7万人口分布1名监督员，分布比例最高的为每0.83万人口分布1名监督员，差距约3倍之余。三是按监管对象计算，县级卫生监督机构监督员分布比例最低的为每178家被监督对象可以分布一名监督员，分布比例最高的为每78家被监管单位分布1名监督员，差距约2.3倍。乡级卫生监督机构分布比例最高的为每8家被监管对象可以分布1名监督员，分布比例比例最低的为每170家被监管单位分布一名监督员。差距约21倍之余。可见，监督员分布比例地区差别很大，同时也反映出大多数县乡卫生监督部门监管对象数量多、分布广的特点，工作难度较大。见试点地区县乡卫生监督力量分布情况。

监管对象构成情况：从县城区监管对象构成看，位列前五位的分别是；(1)食品、化妆品销售；(2)餐饮；(3)公共场所；(4)食品加工；(5)小门诊部。从乡镇监管对象构成看，位列前五位的分别是：(1)食品、化妆品销售；(2)餐饮；(3)小门诊部；(4)公共场所；(5)食品加工。表明农村地区食品行业、小门诊部和公共场所等行业所占比例日益增大，成为目前农村卫生监督工作重点。特别是食品行(加工、销售、餐饮、食堂)业占监管对象总量的76.6％，随着农村地区经济的不断发展，其数量仍然有上升趋势。因此加强农村卫生安全监管，尽快探索和建立切实可行的农村卫生安全监控网络、广泛开展农村地区卫生安全宣传工作势在必行。见试点地区监管对象构成情况见表4和根据表4制作的图2。

监管工作开展：一是试点地区卫生监督部门，能够发挥最大潜能，克服人员、经费和交通工具短缺等各方面的困难，做到县城区与乡村区域监管对象的基本覆盖，年监管频次平均能达到2次以上。二是县、乡大部分监管行业其卫生许可持证率及从业人员持有效证件率均在70％以上。但从卫生监管对象“持有有效卫生

部门发放许可证件”和“人员持有效证件”两个指标看，仍有卫生监督难以触及到的区域。特别是乡村地区公共场所和饮用水持证率很低，饮用水持证率仅为14.97％，从业人员持有效证件为21.9％。三是县城区食品销售、食品加工、餐饮、医疗等行业的卫生许可持证率、从业人员持有证件率和监督频次均高于乡村的相应行业，可见有必要加快步伐，建立健全农村卫生监督网络，改变农村地区卫生安全现状。

4　建议

4.1　加快农村卫生监督网络体系建设的步伐，从根本上改变农村卫生监督面貌。

卫生监督工作的重点在农村，难点也在农村。要想彻底改变农村卫生监督现状，一是要进一步深入开展农村卫生监督现状调研与监管模式试点，探索行之有效的农村卫生监督网络体系和长效监管机制。二是要积极争取当地政府的扶持帮助，加快改革进程，加大农村卫生监督网络体系建设力度，按网络化建立起真正独立的专业人员配置合理的，经费全部由财政支持的卫生监督派出机构，使卫生监督网络覆盖率到农村的每一个角落，使卫生监督人员长期驻守，消除农村卫生监管盲区。

4.2　解决人员编制，加大财政投入，加强执法能力建设。

一是国家应加快对卫生监督人员配置情况进行充分调研，根据地域环境、经济社会及人员状况尽早出台相关指导性政策，方便地方遵照执行，并积极向当地政府有关部门申请支持，落实解决县乡卫生监督机构卫生监督人员，编制问题，缓解县级卫生监督机构人员短缺现状。二是积极争取相关部门支持，落实政策，加大财政投入，在保证县乡卫生监督人员工资和工作经费的基础上，能够按照《卫生监督建设指导意见》和《卫生监督体系建设实施意见》保障必需办公场所，配置相应的交通工具，取证工具，检测设备等，确保农村卫生监督执法力度，同时保障农村卫生监督工作更加程序化，规范化，使农村卫生监督不留隐患和死角。

4.3　加强农村卫生监督人员业务知识的培训，提高卫生监督队伍的整体素质卫生监督员的综合素质是做好卫生监督综合执法工作的先决条件，特别是在农村地区承担卫生监督或检查的卫生技术人员，他们即是卫生监督检查员，又是卫生监督宣传员，信息员和指导员，他们的综合素质直接关系农村卫生监督工作的开展和发展。积极探索切实有效的培训方式，加大对县乡农村卫生监督人员的培训，提高他们的综合业务素质和执法能力，从而建立起一支作风正、业务精、纪律严的农村卫生监督执法队伍，将为全面推进农村卫生监督工作，促进卫生监督执法重心下移，注入更新、更强的活力。

5　农村卫生监管模式可行性调研情况

5.1　房屋　应设置有四个相应的办公房间，约在200平方米，分别是办公室，办证审批室，样品保存室，档案室及培训室。

5.2　基本设备　一是每个分所应配备电脑，打印机，传真机，二是数码相机或录象机：三是小型面包车或摩托车，四是电视机用于培训，五是电冰箱等。

5.3　人员　每年能进行1～2次业务培训，第一次能系统学习新的业务内容，村屯协管员每年进行一次业务培训。政府从财政上给予保证。对监督员和协管员有卫生监督服装。