站在“羊背”上的思考

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澳大利亚的绩效审计萌芽于20世纪80年代初，90年代初正式提出绩效审计概念。目前联邦审计署绩效审计已占到全部审计项目的80%，州审计署一半以上，平均花费资源和取得成果都接近50%，在社会上的影响远胜于传统的财务审计。各内审机构也在积极探索开展绩效审计，项目比重不断扩大。审计署编制了比较全面的绩效审计指南，《审计长法》对绩效审计的对象、组织方式、报告征求意见、报告发送范围等进行了明确规定。绩效审计就是要形成一种意见，评价所采取的措施在机构内部达到什么水平，涉及的范围、功能是否被有效管理和发挥，是否达到一种有效的结果。

澳大利亚对政府绩效审计非常重视，民众对审计报告关注度高，维多利亚州审计署每年都要安排30个以上的绩效审计项目。如2011年安排了29个主要是社会关注度比较高的政府部门、企业和基建投资项目。其确定项目（选题selecting topics）必须向全体选民公布，征求意见。选题来源一是议会年度安排的重要资金项目、二是度高的事项及部门、三是议会认为政府实施的重点项目执行情况。议会和审计署对选择项目有周密的程序，平时大量收集数据并相互比较和筛选，并对潜在选题在审计署内部就其重要性和可行性进行自由和充分的讨论，并与相关部委沟通、反馈。澳大利亚政府绩效审计的发展值得我们思考和借鉴。

一、建立绩效评价指标库，提高审计公告力度

1.建立绩效审计评价指标库。澳大利亚的审计机关在进行绩效审计评价时，审计机关本身不规定评价标准，不设计评价指标，一般通过数据分析和采用各行业各部门现有的技术标准或指标进行评价，以保持审计评价的独立性和公正性。目前，国内的绩效审计评价中碰到的最大困难就是如何寻找合适的评价指标。很多行业有自己的评价指标或已制定的技术标准，但在审计机关需要对其进行绩效评价时，审计人员因不熟悉该行业的情况，往往难以找到合适的指标，对于该行业是不是已有技术标准也不清楚，因此审计机关有必要建立统一的绩效审计评价指标库。指标库对国内所有审计机构开放，绩效审计人员可以按照需要到指标库里寻找和选用，这样能大大提高审计效率，也有利于审计质量的提高。

2.加速审计报告公开进程。澳大利亚经验告诉我们，公开审计结果，有利于社会公众对政府机构的绩效和改进情况进行监督。以我国审计工作发展现状结合国外审计经验，我国应加快落实“五年规划”提出的审计结果公告制度，将所有审计结果，除内容和不宜对外披露内容外全部对社会公告。例如：可采取在报刊上公布内容摘要、在网站公布全文等方式，大力加强审计部门网站建设，将其建成审计信息资源库，成为审计部门联系其他相关单位和社会公众的桥梁。

二、突出绩效审计选题，围绕社会关注热点

在澳大利亚绩效审计过程中，预备阶段就是进行绩效审计的选题，确定审计的范围和内容。在选择审计项目时，主要从两个方面来考虑：一是预料可以通过审计在提高责任性、经济性、效率性和效果性方面最大程度地增加其价值的行为；二是在可获得的审计资源限制下保证适当的覆盖面。结合我国当前开展绩效审计的实际，在选题时应注重以下几个方面：

一是要突出重点。开展绩效审计应注意突出重点，紧紧围绕经济社会发展中的焦点问题、群众关注的热点问题、公共管理中的难点问题，突出对重点部门、重点资金和重点问题的审计，如对本地区经济社会发展及环境保护有很大影响、事关群众切身利益、资金规模较大的建设项目、公共设施、专项资金等。对这些重点领域，绩效审计要有针对性地切入，统筹兼顾，并区别轻重缓急，及时反映改革发展中出现的新情况、新问题，为政府加强依法行政、提高执政能力服务。

二是要明确目标。绩效审计的根本目标在于促进被审计单位改善管理，提高效益。因此，在选择绩效审计项目时，必须事先考虑到所选项目是否具有一定的改进空间，能否通过绩效审计得出明确结论和提供管理建议，并促进政府部门改进工作，从而实现增值且能获得预期社会经济影响。因此，应该尽量选择那些能够最大限度地提高被审计单位利用和管理公共资源的经济性、效率性和效果性的审计项目。

三是要考虑实际。在考虑绩效审计项目时，必须充分考虑审计项目的可操作性。对绩效审计环境和基础条件不具备的项目，不能轻易被列为绩效审计项目，如：由于部门单位职能不清、项目或资金预期目标不明确而可能导致难以进行绩效评估的；审计取证范围和资金涉及面过宽、缺乏被审计单位合作支持、数据获取和分析难度过大的；审计研究问题的专业性和复杂性过强，而审计人员的专业技术知识水平、综合分析管理能力等还比较欠缺，又没有外部专家的技术支持的；审计机关不具备完成项目所需的人力物力，在项目实施时间上有苛刻限制等等。

三、积极转变审计理念，努力探索审计方法

澳大利亚的政府绩效审计启示我们，要实现审计工作的科学转型，必须更新理念，拓展绩效审计的方法。

1.在审计内容上：从澳大利亚绩效审计的内容来看，绩效审计的内容是十分丰富的，并不仅仅局限于一个单位的经济效益的评价，而是对一个部门或单位某一方面职责的履行情况进行评价或对多个部门或单位的相同或相似职责的履行情况的评价。我们应该在绩效审计实践中开阔思路，增强信心，选好项目，然后根据工作重点和物质、人力资源，确定目标、范围、方法，有条不紊地进行效益审计工作。

2.在技术方法上：澳大利亚的绩效审计方式是在评估可能产生的影响和风险的基础上进行的审计，具体方法有询问法、调查法、观察法、统计分析法、成本分析法等。而国内的审计方法还比较单一，没有总结出特定的技术方法，因此，国内开展绩效审计有必要借鉴澳大利亚的绩效审计技术，学习采用澳大利亚现有的、成熟的绩效审计方法，最关健的是：绩效审计要由制度基础审计转变为风险导向审计，在确定绩效审计项目风险水平的基础上，决定审计的深度和范围，减少经验判断的随意性，使审计结果更有价值，更加客观公正。

（作者单位：江西省审计厅）