论竞争执法机构的改革

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[摘 要] 竞争法在西方国家被誉为经济宪法，是现代经济法的象征和典范。本文论述组建竞争执法机构的一些思路，以期促进我国竞争法作用的发挥并为经济法在我国市场经济法制建设中的地位提供一些理论支持。

[关键词] 竞争法 经济执法 执法机构

广义上讲，竞争执法机构是国家法律法规规定的，行使竞争执法权，处理竞争案件的组织。由于竞争立法模式的不同，在统一竞争立法的国家往往设置一个统一的竞争执法机构专司解释竞争法律法规、调查处理竞争案件和竞争事宜；反之，采用分别立法的国家则会针对限制竞争行为和垄断行为设立分别的执法机构。我国竞争法在社会主义市场经济初级阶段还带有较强的公法色彩，推崇的是“行政权治”理念，由多个行政机关共同行使竞争执法权，竞争执法机构分散而低效亟待改革。

在改革我国的竞争执法机构的实践中，我们也应该具有世界视域，观察一下其他国家关于这方面的主要设置。美国采用统一竞争立法，其统一竞争立法机构是：联邦一级的司法部反托拉斯局和联邦贸易委员会；州一级的州司法总长办公室下设的反托拉斯处和消费者保护处。反托拉斯局于1903年作为司法部的一个独立机构而建立；联邦贸易委员会是根据1914年《联邦贸易委员会法》所设置的一个独立执法机构。德国采用分别立法，其反限制竞争行为和反垄断行为的竞争知法机构分别是：对联邦经济部负责的联邦卡特尔局和各州卡特尔局；反不正当竞争行为的执法机构是相关行政机关。

应当指出，不同的国家在设置竞争执法机构时都面临一个问题：是另设置独立的机构还是在原有机构中增加职权。美国选择了前者，德国采用了后者。

一、我国的竞争执法机构及评价

我国反不正当竞争执法机构同世界各国不同，没有专门设置全国性的权威机构，而将执法权授予政府的相关职能部门。据统计，在实践中主要有11个部门享有竞争执法权：县以上工商行政管理局；国家专利局；技术监督局；物价局；卫生局；国务院证券委员会和证券监督管理委员会；文化部和国家新闻出版署；城建局等工程主管部门；对外经济贸易合作部；交通、邮电、铁路、民航、烟草专卖等行政主管机关；监察局等。它们统一组成了一个多头行政执法体制。这种体制实际上与我国市场经济的发展已不相适应，越来越暴露出其无法克服的弊端。

1.竞争执法机构独立性不强。这些机构大多在性质上属于行政机关，其机构组织、人事任命、经济财务上受行政相关体制的制约；在这些方面的受制于人必然会造成执法上的顾虑重重，执法的公正性将大打折扣。

2.竞争执法机构专业性不强。我国竞争执法机构是政府的职能部门，在组织开展工作的过程中会面临许多具体的问题，许多反竞争问题夹杂其间令这些机构应顾不暇。同时，处理竞争案件所需的专业知识、人员、设备等这些机构往外缺乏准备，要求这些机构全部具备这些条件又会造成重复配置的浪费，使竞争执法水平大打折扣。

3.同时，由于竞争案件的复杂性，一个案件可能牵涉到数个执法机构管辖，处于这样那样的原因有关部门会出现争夺或推诿的现象。这将导致严重的执法内耗和派生沉重的协调成本。

二、通过立法设置专门的竞争执法机构的必要性

参考各国的立法实践，我们可以看出通过立法创设专门竞争主管机关的优点：

1.管理的专业性。主管机关只负责对竞争行为的监督与执法，其组织机构和运作程序适应反不正当竞争和垄断行为的特殊性要求，从而将有限的执法资源集中于创造竞争、保护竞争的工作目标上，保证了行动的快速与及时。

2.行政级别较高。如匈牙利的经济竞争局是一个在全国范围内行使职权的国家机构，它的主席和副主席由共和国主席根据总理的提议委任或免职。

3.较高的行政级别带来了更大的权力，使其能在经济改革中抵御来自其他政府部门的压力和利益集团的影响，更有效地遏制不正当竞争行为和垄断行为，保证自由竞争政策的顺利实施。〔2〕

三、争执法机构改革主张

为了解决我国现存竞争执法机构的弊端，适应新时期市场经济的要求，改革机构已是大势所趋。

笔者认为立足于修补和妥协是不能适应我国飞速发展的经济现实的。其实无论统一立法还是分别立法（统一立法更便于实施）都应设置一个统一的执法机构，机构的设置应与行政体制改革同步进行。

(1)统一竞争执法机构能够达到统一执法。竞争执法机构负有依法制定竞争法律规范文件，解释竞争法律规范文件的精神，调查市场经济活动中企业的经济状况等情况，核实、处理实施反竞争行为当事人等基本职权。如果众多执法机构负责执法的话不仅难以保障法制的统一，还可能出现职责权限不明，配合不力的情况，导致竞争秩序的混乱。

(2)设置统一竞争执法机构应当满足以下条件：

①在中央一级，竞争执法机构应直属于国务院，统一行使竞争执法权。在地方一级，应由中央竞争执法机构的派出机构充任，授权行使竞争执法权，对中央竞争执法机构负责。

②配备竞争执法人员。由于竞争执法具有专业性的特点，一般的行政干部是不能适应的。因此，应组织专家委员会具体实施竞争执法权。专家委员会主要由经济学家、法学家、管理学家组成，其他竞争执法人员由该委员会根据需要，长期或短期聘任包括技术、检测、评估、会计方面的专家组成。

参考文献:

[1]单飞跃:经济法理念与范畴的解析[M].北京:中国检察出版社,2002．118～120

[2]吴芸芸:欧美竞争执法机构设置对我国的启示[J].南通职业大学学报，2004(1):36