非税管理七探

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我国非税收入无论是项目和标准的确定还是收缴、使用、监督等管理环节都存在很多问题，在一定程度上制约了我国非税收入规范化管理改革的深入。

《推进我国非税收入规范化管理研究》报告之二

2004年以来，虽然我国非税收入管理改革取得了初步成效，但从全国范围来看这部分资金的管理还处在从预算外管理到非税收入管理的转轨时期，财政部正在筹备的全国性《非税收入管理条例》迟迟没有出台，各省非税收入管理改革也处于因地制宜的探索阶段。

一探：法制化进程明显滞后

相对于发达市场经济国家完善的非税收入管理法律体系，我国财政部下达的《关于加强政府非税收入管理的通知》仍然存在非税收入范畴不够清晰、可操作性偏弱等问题，没有形成统一的管理办法，造成各地非税收入管理模式、管理方法各不相同。虽然个别省份颁布了地方非税收入管理条例，但大部分省份依旧沿袭使用已经过时的预算外资金管理办法，制度建设与非税收入规范化管理的要求差距较远。此外，由于非税收入资金征收和使用监督制度严重缺位，征管信息系统不完善，监管职能不明确，监管程序不顺畅，尚未形成从立项到征收管理、使用的统一的监管制度。

二探：民主决策方式不完善

我国政府性收费的立项与标准的核定主要以政府政策的形式推行，导致收费名目繁多、范围过宽，有的收费项目标准超出实际成本许多从而成为变相的乱收费，有的收费范围交叉可能出现重复收费现象。由于政府批准的大量非税项目不仅法律、法规依据不足，而且项目的设立一般没经过投票表决并以法律的形式固定下来，特别是很多地方项目多是依据政府或政府有关部门的行政文件设立的，使项目合规性和合理性受到质疑，政出多门的非税收入项目之间也容易产生重叠和矛盾，其执行的阻力和成本也就大大增加。

三探：规模膨胀格局不尽合理

在体制转轨和财政分权改革的过程中，我国存在大量政府未提供相应的准公共产品却收费或政府对已由税收保障的公共项目再收费现象，这明显超出政府提供准公共产品的价格边界；罚没收入与公安、交通、环保等执法部门自身利益相关，罚没职能异化，超过政府意在规范经济主体行为的公权力边界；大量国有资源（资产）被无序无度开发，难以保障国家依据所有者边界取得的权益。

由于非税收入的现实标准违背其理论边界现象的大量存在，致使非税收入增势迅猛，非税收入在整个政府收入体系中的地位由“拾遗补缺”，演变为占据“半壁江山”，成为与税收收入并驾齐驱的财力资源，一些地方非税收入甚至超过了税收收入，比低收入的发展中国家20～30%水平还要高，更是远远高于发达国家非税收入5～15%水平。

四探：征收范围覆盖不足

于地方政府而言，公共服务性收费、罚没收入、经营和财产收入是政府非税收入中三项重要的组成部分。我国有的省市开始将国有资产有偿使用、户外广告经营权等财产性收入纳入管理范畴，但大多数省份的非税收入主要以行政事业性收费和基金收入为主体，未将增收潜力巨大的国有资产和国有资源的有偿使用收入、国有资本经营收益等完全纳入收支两条线管理，各类国有资源的开发权、使用权、冠名权、广告权、特许经营权也没有明确的管理办法。

五探：征缴管理不到位

相对于发达市场经济国家完善的计算机网络征缴系统、灵活的征缴方式和统一的征缴管理，我国非税收入征管机构和职能还不够完善，专用票据种类繁多，计算机网络征缴系统还处于探索和推广阶段，各执收执罚单位分散征收及财政部门内部管理职能不规范配置现象普遍。非税收入分散征收与监管不到位并存，执收执罚单位部门利益驱使就可能存在超范围、超标准收费和重复收费现象，也可能存在收人情费，不按规定程序越权减免，不仅加大了政府支出成本，造成人员膨胀、机构臃肿，而且不利于维护市场秩序、提高公共服务水平。

六探：尚未实现收支脱钩

我国非税收入管理实行“双轨制”，纳入预算内管理的非税收入基本上实现了资金统筹，而实行预算外管理的非税收入虽然采取了“收支两条线”方式，归入财政专户管理，但是并未实现“收支脱钩”，只是在财政专户上“转”了一圈。部门预算中“两张皮”问题尚未根本解决，依然是“谁收谁用，多收多用，多罚多返”，在支出的真实性、合规性、效益性等方面存在诸多问题，以费养人现象突出，致使非税收入预算管理流于形式。

七探：调节功能发挥不足

我国目前非税收入管理注重征收、资金保障职能、执法效应和部门利益，很少关注社会成本，对非税收入的使用范围、数量及效果的考核和监督不够，难以有效发挥非税收入的分配与调节功能，在公众社会中通常有干扰市场秩序的不良形象，加剧了公共部门间苦乐不均，干扰了市场正常的价格机制，影响了社会资源的有效配置。从收入分配功能讲，收取费用是对公民收入的再分配，而支出开口指向了部门自身，收费与支出权实质上均由各部门掌握。从资源配置功能讲，多数费用用于部门建设，较少一部分用于公共设施建设。从调节功能讲，没有起到调节经济社会运行的目标。

推进法制建设、完善监管体系，我国的非税收入管理才能走上规范化道路。

2007年度全国财政科研

协作课题组：

课题指导：齐守印王朝才刘尚希

参加人员：段国旭赵全厚张学诞

范亚平武永义付国勤

吕国新刘启生刘薇

孙长杰熊圩清王康

闻广玉 成军朱云飞

马洪范 梁季

执笔人：成军朱云飞马洪范

梁季