社会管理创新要求加强行政决策程序建设
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一、引言
转型时期的中国面临诸多社会问题，教育、医疗、住房、劳动就业、社会保障、收入分配、征地拆迁、安全生产、社会治安、生态环境等热点领域不断积聚能量，和恶性极端事件增多，消极腐败现象和恶性犯罪活动影响严重，還有一些天灾人祸给公众内心带来颠簸、震动。面临这一系列关系民生的棘手社会问题，要求政府加强和创新社会管理。
近年来，各地积极探索实践，创造了不少社会管理新经验。社会管理创新已成为时代特征和科学发展的要求。随着经济全球化和信息技术的快速发展，现代社会日益呈现出系统性、开放性、复杂性的多元发展态势，这势必冲击既有的社会结构，进而导致社会无序程度增加。因此，政府必须以维护社会公平和公正为首要目标，以解决社会问题为出发点，这是当前政府加强和创新社会管理的主要动力，也是政府主导和开展社会管理创新的出发点。
二、社会管理创新的动力与出发点
当前，我国经济社会发展进入新阶段，转变经济发展方式和调整经济结构的任务更加紧迫和艰巨，城乡之间、地区之间发展不平衡，收入分配不公平和差距扩大，社会结构和利益格局深刻调整，社会发展进入了“矛盾多发期”，各种层出不穷。要想化解社会矛盾，“堵”这条路是走不通的，我们应当转变思路，寻根溯源，从源头上减少和化解矛盾。那么，什么才是当前社会矛盾多发的主要原因呢？笔者认为，主要是民生问题。在市场经济为主导的现代社会中，利益分化是一个普遍现象。当前，随着我国市场体系的初步建立，利益分配的格局已经出现了较为严重的分化，中国社会已经形成了以失地农民、进城民工、城市下岗职工、拆迁户等为代表的位于社会底层的弱势群体。他们不仅缺乏在市场中致富的机会与资源，就连自身的合法权益和生存的基础资源也屡遭侵害。
当前我国的社会矛盾问题，主要表现在利益分配领域之中，其根源在于自发调节机制与国家干预机制之间的失衡。这一问题本身并没有什么特殊性，而是任何一个以制度为基础的现代社会都普遍具有的社会问题。问题的特殊之处在于，对处于转型期的中国社会来说，社会调节机制的扩张与国家调节机制的弱化和重新定位，使得国家与社会的原有关系发生了迅速的结构性改变，从而使社会正义问题在短时期内急剧凸现，呈现出一种非常规的临时状态。国家与社会关系的这种改变是一种急剧的结构错位，它不仅在短时期内改变了社会资源的分配模式，而且由此迅速改变了原有的社会分层和利益格局，改变了原有价值观念体系中的正义理念。
在某种程度上，当前我们一切的制度建设都是围绕着上述国家与社会的互动关系展开的。加强和创新社会管理，其实是对社会增进认识的一种彰显，是挖掘社会潜力，弥补国家不足的一种表达。因此，社会管理创新必须坚守“以民生为先导，以公平正义为基础”的理念，合理确定行政权的边界以及国家与社会的互动关系。唯有如此，才能矫正国家与社会关系的结构错位，建立科学合理的社会资源分配模式。这是当前政府加强和创新社会管理的内在动力。而这一目标的实现，立基于政府如何推动自身职能有效转变并以什么方式真正担负起处理社会冲突、协调、维护社会利益、保持社会稳定等管理职能。
政府的基本功能是维护社会的公共利益，解决社会公共问题——和每个公民的利益息息相关的事务，而不是与某个特殊利益集团的利益相关的事务，它体现为对公民的服务。因此，政府是以维护法定的公共利益和个人利益为天职，以追求和维护公共利益、保障个人合法权益为目标，并寻求二者的动态平衡。现代行政不再是以政府为中心的单一主体的行动，而是一项合作事业，需要其他主体的参与。政府已不再是全部公共产品和公共服务的生产者，而逐步转变成为实际从事公共服务的人的监督者、引导者。除纯粹公共产品必须由政府提供外，对其他公共行政事务，政府只负责“掌舵”，发动社会组织、企业、公民通过一定的程序广泛参与，建立一种合作伙伴关系，实现对公共事务的共同治理。
三、加强行政决策制度建设：社会管理创新的方向与出路
行政决策是实现政府职能的基础。在当下，要建立适合中国国情的行政决策制度，首要的就是要实现政府决策的三个转向：即从运动型决策转向制度型决策，从歧视性决策转向平等无差别性，从单中心治理模式转向政府与社会合作的多中心治理模式。保证行政决策范围“越位”的应当“退位”，决策范围“缺位”的应当“到位”。决策范围“错位”的应当“正位”。
与传统的专制政治和无序政治相比较，现代民主政治是一种程序政治。在公共生活中，以程序控制权力的恣意与专横，已被视为实现“有节度的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约的权威、有进取的保守”这样一种社会状态的最重要的基石。法治社会的国家权力不再是传统国家那种游离于责任与法律之外的强权，而是受到法律程序严格约束的一种力量。程序通常将国家权力运行的过程、方式和边界分解成若干个过程和环节，每一个过程和环节又有“检验标准”和期限要求，这就为权力主体的自律设计了内控装置，让它们服从自己的角色安排，依据规则行事。程序在时间和空间要素上的这些特定安排，有利于克服和防止权力运行的随意性和随机性，既使权力主体围绕着既定的轨道运行，也使权力行使过程具有可预见性。另外，在行政决策过程中，各种力量之间不可避免地会产生利益冲突，这些冲突只有按照一定的程序，在平等的基础上协商、对话、讨论乃至妥协才能得到合理解决。程序可以促使人们从内心承认和接受某种具有强制力的决定，可以相对减弱个人在自作主张时所显露的那些咄咄逼人的锋芒。
在程序的导引下，虽不能保证行政机关所作出的每一项决议和法规都是正确的，但可以保证错误一旦发生，還有被迅速修正的可能。程序在使参加者都有平等表达和自由选择机会的同时，也使责任范围明确。在更积极的层面，现代程序越来越与法治、民主、自由、人权、正义等价值目标紧紧联结，不仅使可能脱羁的权力受到程序之缰的牵引，還为保卫公民神圣又脆弱的权利指引方向。
行政决策程序建设，“行政公开”与“行政参与”的程序理念必须要在程序运行中得到有效的实现，并以其为内核建立具体的正当性程序规则。对于行政决策程序的制度建构，笔者认为应以“行政参与”与“行政公开”的程序理念为基础，以信息公开、公众参与、专家咨询、可行性／不可行性论证、合法性审查、风险评估以及事后评估等程序制度为核心，建立具体的正当性程序规则。
（一）信息公开
信息公开制度要求政府提供除保密外的公共信息，使政府信息得到高效、快速地和反馈。这既有利于打破政府“信息霸权”，也为决策者制定方针、政策提供了参考。同时，政府在对重大问题作出决策前进行公布，让公众广泛参与讨论后作出决策，这将使政府的决策过程暴露于阳光之下，减少权力滥用的可能，充分体现了政府决策活动的透明度，最大限度地满足了公众的知情权和参与权。我国行政决策信息公开实践中的问题，主要在于大多数只公开政府行为的结果，而政府决策的过程及其所形成的信息，很少公开。如何对决策过程中应予公开和不公开的信息进行界定和规定，以及强化政府在其中的责任，是我国信息公开实践中应予考虑的问题。
（二）公众参与
公民参与决策是现代社会发展的必然要求。公民参与行政决策的意义在于：第一，以尊重民意的姿态和彰显决策的民主性来获得政策的正当性，促使行政过程的“自我合法化”。第二，获得公众对决策内容的理解和支持，增加公民对政府决策公正性的信任，减少执行中的矛盾和冲突。第三，弥补决策所需要的智慧、知识以及信息的不足，提高决策质量。第四，参与本身就是有价值的，因为它使公民具有一种对政府管理过程的参与感。
实行行政决策公众参与制度需要践行法律、法规中所规定的听证制度，扩大其适用范围；完善民意调查和民意反映制度，提高公众参与意识和参与水平；健全利益团体表达制度，畅通参与渠道。
（三）专家咨询
建立依靠专家群体进行行政决策的咨询、论证活动的专家咨询制度，有助于提高政府决策质量，实现行政决策的科学化。
当代西方行政决策体制呈现“谋”与“断”相对分工的特点。这种相对分工的特点为决策咨询制度的快速发展提供了条件。不过，在肯定专家决策咨询制度积极作用的同时，也不能忽视其局限性。这种局限性在专家个体上，表现为知识和信息的有限性、观点和意见的偏颇性；在专家群体上，则通常表现为结构上的单一性以及由此带来的意见的杂乱性，等等。对我国而言，专家咨询制度实践中所呈现出的问题，“从根本上恰好反映出专家咨询制度存在保障专家独立性机制和抑制专家知识滥用的‘双重缺位’”。因此，在专家咨询实践中，需要促进公众、专家与决策者在意见表达、信息交流和对话基础上实现有效的互动。
（四）可行性／不可行性论证
对行政决策对象的适当性、可能性和可行性进行论证，并作出肯定、否定或修改等报告，已成为我国行政决策过程必不可少的环节。可行性论证的内容比较广泛，一般包括技术可行性、政治可行性、经济和财政可行性以及行政可操作性等。另外，可行性论证当然包括不可行性分析的内容。
然而，目前大多数的可行性论证往往是先立项后论证，可行性论证先入为主。在这种情况下，“政府决策的可行性分析过程就很容易变成一种意向性的支持性分析工作”。因此，对于决策内容进行论证，不能做简单的趋同思维，而是要以逆向思维的方式，通过相反的路径，进行不可行性论证。
（五）合法性审查
《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》中明确规定：“建立重大行政决策的合法性审查制度。市县政府及其部门做出重大行政决策前要交由法制机构或者组织有关专家进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合格的，不得做出决策。”合法性审查客观上减少了决策的主观随意性，增加了科学性，保证了决策的质量，对决策实践十分必要。
行政决策进行合法性审查应当从决策权限是否合法、决策程序是否合法、决策内容是否合法等方面进行。合法性审查的部门，应当是各级政府的法制机构。审查结论建议修改决策方案的，应作出相应修改；指出决策程序违法的，应补正相应程序或重新进行相应程序。审查结论认为决策事项违法应予废弃的，应向政府提出报告。
（六）风险评估
建立完善行政决策风险评估机制，是完善决策机制的重要一环。要控制决策风险，做到综合评估、风险可控，把行政决策纳入规范化、制度化、法律化的轨道，有几个核心点不容忽视：
第一，明确界定风险评估范围。凡是涉及当地经济社会发展的战略举措、发展规划和有较大影响的重要政策，涉及公共利益或者与人民群众切身利益密切相关的重大行政决策，均应列入风险评估范围。
第二，明确行政决策最需要评估的事项。包括行政决策是否符合法律法规和国家政策，是否符合本地经济社会发展实际，是否做到了公开、公正、公平，是否为绝大多数群众接受，出台时机是否成熟，配套措施是否完善，所涉资金能否到位，会否引起相关行业、相邻地区、其他群体的攀比，应对可能引发的不稳定因素的措施是否可行有效等，都应在评估事项之列。
第三，建立科学有效的风险评估机制。专家论证、公众参与、专业组织评测等相结合，通过舆情反映、问卷调查、重点走访、召开座谈会等方式，收集整理相关情况信息、意见建议，并对可能引发的各种风险加以研判论证，提出风险等级和风险防范建议。
第四，以风险评估结论作为行政决策的重要依据。根据风险评估结论，需要决策的，要把握好出台时机，提前制订应急措施和应急处置预案，把风险防范的责任和措施落实在决策之前，避免造成重大损失甚至引发社会不稳定。
第五，建立行政决策纠错机制。决策出台后，要注意跟踪其执行情况，通过民意反映、抽查检查、跟踪反馈、评估审查等方式，及时发现决策执行中存在的问题和出现的新情况，有针对性地采取措施，及时纠正决策执行中的偏差，最大限度地减少决策失误造成的损失。
（七）事后评估
事后评估制度针对的是行政决策的执行是否达到了决策目标、决策的实际作用、社会效应、实际结果等等，具体包括：行政决策的社会效应，即社会支持度和民众满意度；行政决策的实践结果，即结果与预期有哪些差距；行政决策的经济效益，即投入和产出之比如何。事后评估制度是进行决策纠正和再决策的依据。在我国，行政决策的事后评估制度尚未建立，在观念上也需要更新。
第一，事后评估的目的不仅仅是对决策内容的简单评价，還包括分析决策成败的原因，及时反馈调整，为新决策提供“前车之鉴”。从这个意义上讲，所谓“事后”只是相对的，对决策进行检测和评估只是意味着一个决策循环的结束，而不是整个过程的终结。
第二，决策评估的主体单一。公众参与的广度和深度不够。一般来讲，根据评估主体的不同，可以划分为政府评估和民间评估。在实际进行的事后评估，基本上是政府内部对决策实施情况的考察，而民间或公众的评估基本缺失。在西方，基层执行官员和决策目标群体参与已成为决策评估的发展方向，这对于我国来讲具有借鉴意义。
（摘自《中国法学））2012年第2期。作者为中国政法大学终身教授、博士生导师。有删节）