经济适用房宜紧不宜废

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近期，围绕经济适用房的纷争又起。武汉市发生的经济适用房“六连号”事件，已查明是一起由社会中介人员与有关部门工作人员相互勾结，利用经济适用房摇号进行舞弊、涉嫌经济犯罪的案件，5名涉案人员已被抓获；郑州市出现经济适用房用地建别墅事件，铁定违法；北京则更离奇，一个26岁的女孩两年内居然盗卖40多套经济适用房，揽财1400余万元。一粒鼠粪，坏一锅好汤。现在的问题是，经济适用房领域中鼠粪太多，一群硕鼠啃噬经济适用房制度。可以说，经济适用房自诞生之日起，就一直争议不断，制度本身是好的，但一直无法有效监管，以前开着宝马买经济适用房的现象，充分证明这一住房保障产品并不能很好地让中低收入群体受益。所以近些年一直有观点认为应取消经济适用房制度，其中尤以茅于轼老先生为代表。

笔者认为，对经济适用房制度需全面考量，完善机制，坚持有所为、有所不为，而非一了百了地弃若敝履。经济适用房作为惠及中低收入家庭的住房产品，在发达国家普遍存在，只是规模大小、进入门槛、运作方式有别而已。在我国的住房体系中，也应留有经济适用房的一席之地。

不妨回顾一下经济适用房的发展历程。1994年出台《城镇经济适用住房建设管理办法》，1998年住房制度改革的“23号文”中，明确要建立经济适用住房为主导的住房供应体系；2004年《经济适用住房管理办法》中，则不再提及经济适用房占主流地位；2007年新修定的《经济适用住房管理办法》中，进一步把适用对象缩小到城镇低收入家庭。事实上，经济适用房从未占据过主流地位，其占全国住宅供应总量比例年年下降，由1999年的17.6％一路跌到2005年的5％。

近些年，在经济适用房开发过程中，存在的问题主要有五点。其一，各省区的实施标准、规模、效果差距很大；其二，作为一种社会保障制度，福利色彩过浓；其三，出现了穷人买不到、富人抢着要的怪现象；其四，由于房型偏大，大部分真正的目标人群买不起；其五，在某种程度上，由于具体操作失当，扰乱了正常的商品住宅市场秩序。

2007年国务院出台的“24号文”，标志着中央开始重视住房保障问题，当然其大背景是着力构建和谐社会。为了进一步落实和细化“24号文”，2007年12月出台的《经济适用住房管理办法》重新界定了购买对象、户型标准、退出机制等。2008年6月前后各地出台的《2008-2012年住房建设规划》中，都加大了廉租房和经济适用房的建设规模。2008年11月住房和城乡建设部推出“9000亿安居工程投资计划”，规划今后三年新建400万套经济适用房。

从中央层面看，“9000亿安居工程投资计划”既是为了配合“保增长、扩内需”的经济方针，又是弥补过去十年住房保障滞后的历史欠债。问题的关键在于，三年内新建400万套经济适用房和200万套廉租房，将使全国的保障性住房占全部住宅供应比重由前几年的不足一成，飙升至四成左右。廉租房真正能使社会最底层的居民受益，应该大建，可经济适用房毕竟是有产权的，让穷人以低于市场价格四到五成的政府补贴价拥有私有产权房，有损公平，而且事实一再证明很难有效监管，富人抢食现象屡禁不止，所以一定要控制规模。

实际上，在经济适用房建设上，地方和中央一直存在搏弈。1998年“23号文”出台后，地方政府基本上都没落实，如今面对“9000亿安居工程计划”，地方政府一样不太热心，尤其是在新建上面心猿意马。

比如，从今年3月1日起，常州开始改革经济适用房保障模式，对符合经济适用房申请条件的低收入家庭每户补贴8万元，供他们在市区选购新建的普通商品房；年内拟解决1万户左右家庭的货币补贴，将投入约8亿元；在此期间内，暂停新建经济适用房。不惟常州如此，长沙于去年就推出了每户8万元的补贴方案，同时暂停新建，另外重庆、郑州、河北、山东等地都加大了货币补贴和收购存量住房推进经济适用房制度建设的力度。

从地方政府角度看，新建大量经济适用房会冲击正常的商品住宅市场，分流中低端普通住宅需求，尤其是去年全国楼市低迷，很多城市的住宅存量面积较大。以常州为例，今年年初全市存量房已达1200万平方米，而以往每年只有约600万平方米的销量，如果再新建大量经济适用房，无疑会继续推高存量。另外，经济适用房土地免费划拨、开发税费减免，大规模兴建意味着政府需要牺牲大量的土地出让金和税收，在经济低迷、全国各地财政收入下降的情况下，地方政府实在是不情愿。

另外还有一个怪现象。在很多城市，经济适用房供应量并不大，可居然有符合资格的家庭不愿意购买。比如2008年，常州市共发放经济适用房准购证1321张，实际签合同数仅为811份，510户家庭由于种种原因，放弃购买资格。再如，2008年度深圳市保障性住房出售工作近期结束，结果有388套经济适用房无人认购。上海亦有类似现象，在外环以外的宝山顾村、嘉定江桥等市属配套商品房(属保障性用房)基地，近几年交付了200多万平方米住宅，但由于选址偏远，生活配套不全，入住率不高、房屋长期空关现象严重。

面对经济适用房存在的现实弊端，以及地方政府不愿意大规模新建的现况，中央也有所松口，在近期住房和城乡建设部关于保障房建设的内部会议上，有重要官员表态：经济适用住房建设的具体规模由各地根据当地实际情况确定；政府将重点承担低收入人群的住房保障，并以租赁的方式为主。“一刀切”式的政策，不符合我国区域经济和楼市差别巨大的国情。在经济适用房上面，理应允许地方适度减少新建量，鼓励他们通过收购存量房和货币化补贴等多种方式，推进这项工作。

实际上，很多发达国家都曾经历过由“重实物补贴”到“重货币补贴”的转变过程。比如租金补贴制度是目前德国对低收入居民住房保障的主要方式，购房补贴的保障力度比租房补贴相对较小，但覆盖面较大，约86％的家庭享有不同额度的补贴。再如，我国香港地区1987年开始推出“自置居所贷款”计划，符合标准的家庭可申请自置居所贷款，政府予以贴息优惠。

经过十几年的探索，我国住房体系冒出很多产品，主要包括非普通商品住宅、普通商品住宅、限价房、经济适用房、廉租房、配套房六种形态。其中，非普通商品住宅、普通商品住宅属完全市场化产品，限价房以市场化为主导、略带保障色彩，配套商品房属于准保障产品，经济适用房基本上属于保障性质，廉租房则完全属于住房保障产品。目前出现了一种值得忧虑的现象，由于住宅产品门类偏多，部分产品的边界有些模糊，比如普通商品住宅、限价房、经济适用房等。

考察国外住房保障体系，主要包括廉租房、经济适用房、各种租金和购房补贴。各国经济情况不同，住房保障的

水平相差甚大，北欧、新加坡的水平最高，其它发达国家居次，发展中国家一般水平较低。就发达国家经验来看，首先要把发展重点放在廉租房上，其次才是考虑让部分中低收入家庭拥有产权房(经济适用房)。

我国香港地区的经验，对内地尤其是大城市住房保障颇有借鉴价值。香港从上世纪50年代开始建立公屋制度(廉租房)，1972年后开始进入住房条件改善阶段，1978年起实行“居者有其屋”计划，居屋(经济适用房)制度开始推行，后来又实行租者置其屋计划(租置计划)以及置业资助贷款计划(置贷计划)。但是，2002年香港政府认为私人住宅应由私人开发商以市场为主导建设，于是宣布停建居屋。后来租置计划和置贷计划亦陆续终止。目前三分之人的港人住公屋，六分之一的港人住居屋。目前，公屋轮候册登记的家庭仍然有ll万多个，政府着力于增加建屋量及促进住户的流动性，缩短轮候租住公屋的平均时间，目前平均轮候时间维持于3年。

香港政府相信私人楼宇建屋量应由市场决定，而稳定物业价格的最有效方法，是维持自由稳定的市场运作环境和尽量减少政府干预。香港经验给我们的启示是：在我国经济发展水平较低的条件下，且从社会公平的角度考量，目前住房保障的重点只有一个――加强廉租房建设；其次才是建设适量的经济适用房。

当前阶段，经济适用房制度还有保留的价值，问题的关键是如何完善运作机制。笔者建议如下：一是如上文所述，控制新建规模，把收购存量房和货币化补贴作为重要辅助手段。二是要提高准入标准，严防富人争食，最近《上海经济适用住房管理适用办法》的做法值得借鉴：经济适川住房的审核，实行“两级审核、两次公爪”，在申请人的户籍所在地和实际胼住地进行公示。然后通过指定媒体向礼会公示。三是选址要合理。其以往多分布于远郊，生活配套不全，不受人们欢迎；如今应少数选址市区，多数近郊，后者最好配器轨道交通(对大城市而言)。四是要实行封闭式运行，无论何时，业主只能转售给政府，售价由政府控制，原则是确保业主不能牟利，所空房源由政府向其它符合保障标准的居民进行二次和多次分配。五是要尝试实行混合产权。既然部分中低收入家庭买不起商品房，就先让其购买部分产权，边租住、边购买剩余产权，以降低他们购房的门槛。