刍议新形势下北京市市属高校人才战略
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摘 要：2004年以来，尤其在国际金融危机爆发后，北京市面对新形势提出了高校人才队伍建设的新战略，北京市属高校逐步构建形成以地方政府人才战略为主要驱动力的人才工作体系。文章在经验性地归纳总结新形势下北京市市属高校人才战略的基础上，尝试以“三圈理论”为分析工具进行浅显的理论研究，通过对战略所涉及的公共价值、能力条件和对象支持度的分析，考量战略的公益性、科学性和可操作性，并就此提出几点思考。
关键词：新形势 市属高校 人才战略“三圈理论”
中图分类号：G648.4 文献标识码：A
文章编号：1004-4914(2010)09-091-03
人才是强校之本。是高校的第一资源，也是高校生存和发展的主要依靠力量，人才资源对于高等学枝的重要性早已成为共识性认知。北京市也因之将市属高校人才发展战略作为进一步加强北京市高等教育工作的重要抓手。2004年以来，尤其是在国际金融危机席卷全球之后，党和国家将人才工作的重要性提升到了新的高度，北京市也应时就高校人才队伍建设提出了新的战略决策。在新形势下，北京市在科学的高等教育理念指导下逐步形成了以政府驱动为轴0，具有鲜明公共价值并获得广泛支持的市属高校人才发展战略。为建设高水平一流大学提供了强大的政策保障和财政支持。
一、“三圈理论”――一个分析框架
作为公共行政学研究领域的著名专家，美国哈佛大学肯尼迪政府学院的达奇・莱昂纳德教授对公共行政学的主要贡献提出了“公共领域战略制定”的分析框架，即为了能够实现战略，首先要考虑自身的能力、相关对象的支持和所创造的公共价值这三个影响因子，以及如何把这三点统一协调起来达到目的，三者之间的不同的相互关联度便构成了“三圈理论”的基本范式。(见图1)。随后，马克・摩尔教授在《创造公共价值》一书中详细地讨论了与这一分析框架密切相关的模型。
该理论认为，一项公共政策的出台，首要考虑因素是政策的目标是否具有公共价值，是否以公共利益作为决策的最重要诉求；其次，要考量决策者和组织实施主体是否具备实现目标的能力，以及所需的人、财、物等条件和其他约束条件；第三，审慎分析政策是否得到相关人士的支持，即决策所涉及的利益相关者的态度与意见，他们的价值取向和利益偏好是否与政策目标同向。每一个公共决策都会处于由价值、能力和支持三个影响因子构成的圈形之中的某一区域。从而形成了三圈理论的七种主要框架模型。当决策位于某个圆圈而未能与其他两个圆圈相交的部分，或处于某两个圆圈相交却未能与第三个圆圈相交的区域，都会由于缺乏必要的决策支撑和保障而不能真正得以推行，即便组织实施，也会因具有一定的风险性而导致结果的不确定性。因此，任何一项好的公共政策都是价值、能力和支持三方面达成某种结构性平衡的结果：首先，要具有公共价值；其次，需得到政策作用对象的支持；最后，政策的组织实施者要具备相应能力提供管理和服务。只有当一项公共政策处于三个圆圈交集范围内时，才是最有价值的、最可能获得成功的和最应当推行的，才能得到有效执行，实现既定目标，达到预期效果。
本文尝试用“三圈”理论作为标尺，通过对新形势下北京市的市属高校人才战略的公共价值、组织实施主体的能力条件、受众对象的态度和反应，探析这一公共决策的科学化、民主化、规范化和可操作性。
二、“三圈理论”视角下的北京市市属高校人才战略
进入新世纪，中国已步八以“科学发展观”为主导性思维的发展战略转型期，经济社会发展和综合国力的提升主要依靠知识与科技创新。“科教兴国”、“人才强国”战略的重要地位凸显。面对新形势，北京市在2004年的教育大会上提出把建设高水平大学和高水平学科作为首都教育战线一项战略任务，为所有在京高等学校的建设发展营造良好环境，坚持人才强教。根据首都地区人才、特别是高层次人才密集的特点，抓住队伍建设这个教育工作的根本环节，集中力量迅速提高教师队伍和管理队伍的整体素质，广泛聚集国内外优秀人才来京任教。以“北京市属市管高等学校人才强教计划”、“北京市属高等学校人才强教深化计划”、“海外人才聚集工程”为主要框架的市属高校人才战略相继被提出和贯彻实施。
(一)人才培养与引进并举――市属高校人才战略的主要内容
2004年的北京教育大会将“人才强教”确定为新时期首都教育发展的重要战略方针，“人才强教行动计划”被列为《首都教育2004-2010年发展纲要》重点内容。为推进高等学校大力实施人才强校战略，培养和汇聚一批具有国际领先水平的学科带头人、一大批具有创新能力和发展潜力的青年学术带头人和学术骨干，形成一批优秀创新团队，带动高等学校教师队伍整体素质的提升，开创高校人才工作的新局面，2005年6月，北京市教委下发了《北京市属市管高等学校人才强教计划实施意见》(京教人[2005]19号)，标志着“人才强教”战略正式启动。在经过第一个为期三年的探索性的建设周期后，为进一步巩固已取得的成果，加强北京市属高等学校学科建设、特色专业建设，提高科研水平和教育教学质量，实现高等教育全面协调可持续发展，2008年8月，北京市下发了《关于实施北京市属高等学校人才强教深化计划的意见》，在“人才强教计划”的基础上实施了市属高校“人才强教深化计划”，将“人才强教”战略引向深入。
2008年全球金融危机爆发后，面对国际人才资源市场供求状况的变化，北京市政府成立了北京市海外学人工作联席会和全国首个海外人才服务机构――北京海外学人中心，搭建起面向全球吸引优秀人才的服务平台，成为北京市海外人才引进的主渠道和首都海外学人服务窗口。2009年5月。北京市不失时机地出台了汇聚海外优秀人才的一系列支持性政策，依托北京海外学人中心实施海外人才聚集工程(简称“海聚工程”)，相继出台了“一个意见两个办法”即《关于实施北京海外人才聚集I程的意见》(京办发(2009)11号)、《北京市促进留学人员来京创业和I作暂行办法》以及《北京市鼓励海外高层次人才来京创业和工作暂行办法》，充分发挥北京地区资源优势，加大海外高层次人才引进力度。
至此，北京市构建起了以“人才强教”和“海聚工程”为主要框架的市属高校人才战略，人才引进与人才培养双管齐下，相互支撑。在政府层面基本建立起一套完备的、统领市属高校人才工作的体系，为各高校人才队伍建设提供了行政向度的政策依据和以项目为栽体的财政资源。
(二)浅析市属高校人才战略――以“三圈理论”为分析框架
作为地方政府的行政决策，北京市的市属高校人才战略在公共价值取向、组织实施主钵的能力条件以及作用时象的态度三个方面是否在理论上位于或基本位于“三圈理论”中价
值圈、能力圈、支持圈的交集区域，决定了此战略在多大程度上具有合法性、合理性、科学性和规范性，也就从根本上决定了该战略在操钟层面能否得到有力组织和有效执行。
1.战略蕴含的公共价值取向。公共价值或公益性是每一项行政决策所要追求的核l心目标，公共价值取向体现了决策自身的正义性和合法性，没有或者偏离正确的价值取向。决策执行的结果必然是失败的，是对公共资源的极大浪费。北京市的市属高校人才战略依据国家法定政府行政职能，着眼于北京市高等教育事业的发展，加大对高校人才队伍建设的投入力度，保证高等教育人才培养的质量、教学科研水平的提升，推进高水平大学建设进程，从而为北京市经济社会整体发展提供有力支撑。因而具有显见的公共价值。
首先。《中华人民共和国高等教育法》规定，省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校，保证国家举办的高等教育的经费逐步增长，保证稳定的办学经费来源。发展教育事业是地方政府职能中的重要组成部分。对高等教育进行宏观决策、筹措教育经费是地方政府职能中应有之义。尽管在有限政府论和新公共服务论的影响下，地方政府高等教育管理权限有所收缩，但作为区域内公立高校的举办者和管理者，地方政府仍然是高等教育资金的主要来源，尤其是随着高等教育在现代经济社会发展中的作用日益明显，高等教育成为一项耗资巨大的公共事业，使政府教育支出具有更大的必要性。为高等教育事业健康自由发展提供良好的环境和条件，保证高等教育的公益性，这是政府义不容辞的责任。北京市市属高校人才战略旨在通过对市属高校人才队伍建设的投入和保障，为高等教育事业又好又快发展创造优越的制度环境和财政保障，正是基于国家相关法律以及政府高等教育行政职能，因而具有显见的合法性、正当性和公益性。
其次，实施人才战略是完成建设高水平大学和高水平学科这一首都教育战略任务的必然要求。知识经济时代，国际竞争日趋激烈，突出表现为科技、教育和人才竞争，高等教育事业因此在国家整体战略中占据重要地住。面临良好的发展机遇，各高校竞争意识显著增强，纷纷抢占先机，作为高枝核心竞争力的人才资源必然成为竞争的焦点。各高校争相加大人才引进力度，将资源向优秀人才和关键岗位倾斜，通过超常规方式引进学术领军人才，带动学科梯队建设，实现学校跨越式发展。北京市的市属高校人才战略正是在激烈的人才市场竞争中加大资金投入，将人才自主培养开发和引进海外人才相结合，大胆鼓励和引进海外高水平拔尖人才在京任教，充分调动现有人才的积极性和创造性，确保市属高校在人才资源竞争中占领高地，赢得比较优势，从而为北京市高水平大学建设和经济社会现代化提供智力支持。
2.实施市属高校人才战略的能力条件。一项战略决策能否得到有效执行，关键在于组织实施主体的自身能力以及所具备的主客观条件。在市属高校人才战略中。北京市政府教育主管部门与高校构成了组织实施主体，政府的行政权力辅以首都显著的地缘优势和雄厚的财政实力，加之市属高校较强的执行力，保证了战略的有效实施。
首先，在当下我国大学治理结构中。政府的行政管理居于主动地位，政府以法令和文件的形式确定大学发展的政策和路轻。政府行政力量的驱动保证了新决策一旦出台就能实施。政府具有特殊的权力身份拥有对信息和时局的垄断性把握而能够有效地推行制度的实施和教育的发展。北京市政府教育主管部门的行政权力是高较人才战略有效施行的政治保证。
第二，作为高校首要的战略资源，人才资源是高校重点引进、积极培育、有效使用、悉心维护的目标，高校必须充分调动和合理配置学校资源，优先投入大量的人力、物力、财力用于建设人才队伍这一学校发展的根本，其中，资金投入是关键。随着高校间竞争日趋激烈，人才资源的市场价值不断攀升。人才队伍建设成本太高，在此背景下，作为高等教育的举办者和管理者，政府层面对高等教育的财政支持具有决定意义。首都北京一直保持着高速健康的经济发展态势，2009年，北京市人均GDP已突破1万美元，地方财政收入完成2026.8亿元，经济发展水平已达到世界中等发达国家标准，通过比较分析可以看出，北京市近年来对高等教育的投入在全国始终居于第一位，投入占财政收入的比重也在逐年递增，雄厚的经济实力成为市属高校人才战略强有力的后盾，
第三，作为现代化国际大都市和国家政治、经济、文化中心，首都北京具有显著的地缘优势，使得规模庞大的优秀人才资源汇聚之势成为可能。尤其是2008年以来，源自美国的金融海啸波及全球，世界总体经济陷入衰退，越来越多的海外留学人员选择回到经济形势相对稳定、发展前景看好的祖国谋求发展。而首都高等院校、科研院所云集，总部经济特征明显，产学研用结合肾密，国际学术交流广泛。具有强大的文化软实力，具备吸引海外高层次人才回国创新创业的良好环境。
最后，市属高校人才战略执行终端的各高棱具有足够的决策执行力。作为政府主管部门的行政下属，高校必然会禁密配合上级部门人才工作的开展，积极申报、认真执行各级各类人才引进和人才培养项目，并建立相应的工作机制，使得上级部门的战略决策与学校的人才工作无缝衔接并实现一体化，确保人才战略落到实处。
3.战略实施对象的支特度。理论上，决策所涉及的利益相关者的价值取向和利益偏好与政策目标同向与否，是战略实施效果的重要影响因素，因此，相关者的态度与意见反馈分析是十分必要的。市属高校人才战略的实施对象包括高校师资队伍、北京市高等教育事业范围以外的潜在的优秀人才，以及市属各高校。对于有力的政策支持和大量的资金投入。各高校和潜在的引进对象的支持态度基本是可以肯定的预期；对于教师而言。支持态度与教师个体不同的个性相关，而每个教师对于同一事物的认知态度自然各有不同，因此，在教师个体范畴，对战略的态度是多元的。
首先，市属高校人才战略涉及的目标群体是高校广大教师和可能参与到北京市高等教育事业中来的潜在的优秀高层次人才。作为一项旨在汇聚和培养高层次优秀人才，为人才的成长创造优越制度环境，搭建资金和项目平台，营造浓厚的尊重人才和服务人才氛围的战略决策，该战略理应得到意欲提升自身教学科研能力水平，谋求实现职业发展和个人价值的高校优秀教师的支持，同时，该战略对于广大海内外高层次优秀人才来说无疑是一个备受鼓舞的利好消息。因此，战略所涉及的对象个体对于战略的态度总体上是支持的。然而，在实际操作层面上，以项目为栽体的实施方案、投入方式和考评办法不可避免地影射出教育主管部门固有的惯性行政思维，某些管理环节略嫌繁冗复杂和人性化缺失，使得极个别作为受益方的教师反而产生了些许的抵触情绪。尤其是对当下高校治理结构缺乏了解和理解的
教师。例如，高度计划性的项目预算文案编制使教学科研任务繁重的教师疲于应付，看似详实的预算支撑材料缺乏实际的科学性和可行性。因此，在上述目标群体中，存在个别的反向和消极态度。
另一个利益相关者则是在整个战略中扮演双重角色的各市属高校，他们既是凌策的执行者，同时也是战略实施的利益相关者，这主要归因于高校在当代大学治理结构中既是被管理者叉具有一定自的位置。师资队伍建设本就是高校常抓不懈的中心任务。北京市政府的战略决策不仅仅为各高校的人才工作提供了政策保障和财政支持，更重要的是以层次清晰、覆盖面广的师资建设项目引导各高校建立起体系化的人才工作机制，形成学术科研和教学技能并重、个人引进和培养与团队整体建设并举的模式，将教师个人职业生涯发展与高校学术梯队建设紧密结合，开创了高枝人才工作的新局面。加之，高校本就在行政向度上具有贯彻执行上级方针政策的属性，因此，高校对于该战略均积极热烈响应，认真贯彻实施。
4.评迷与分析。在“三圈理论”框架下，笔者尝试对北京市属高校人才战略进行了浅显的层次结构性分析，认为北京市政府出台的市属高校人才发展战略契合了进入新世纪国家和北京市面临的经济社会发展的总体形势，依赖于雄厚的经济实力、突出的地缘优势、强大的文化软实力、政府强势驱动力以及高校过硬的执行力，该战略具备了实际操作所需的充分的主客观条件，在高等教育领域加强人才队伍建设在政府履行其法定行政职能方面具有鲜明的公共价值，因而也得到政策所涉及的利益相关者的广泛的(尽管不是完全一致的)欢迎和支持。因此，该战略基本位于价值圈、能力圈与支持圈的交集区域，并且三圈基本重合，理论上具有完全的合法性、正义性、科学性和可操作性。
自市属高校人才战略实施以来，北京市属各高校获得了其他地区地方高校不可比拟的财政支持，系统而全面的战略结构布局惠及了几乎每一个层次的教师，人才队伍建设取得了长足的进步：汇聚和培养了一批高层次优秀人才，并以其为核心凝聚学科团队，同时，其产生的“鲶鱼效应”和辐射效果带动了人才队伍整体素质的提升，总体结构不断优化，取得了丰硕的教学科研创新性成果。战略对高校“十一五”师资队伍建设起到了关键性的指导作用和推进作用，在各高校引起强烈反响，受到了各学校的高度重视与广大教师的积极参与。而战略在实践操作中得到有效施行和积极反馈也符合理论逻辑上的预期。
(三)对北京市市属高校人才战略的几点思考
1.确保战略决策的稳定性和可持续性，进一步完善人才培养项目管理方式，争取更大的受众支持面，使得战略决策继续向支持圈移动，努力做到全覆盖。三圈理论中的价值囤、能力圈和支持圈的结构是动态变化的，只有维持和不断完善当前的战略决策才能保证三圈的基本稳定和相互聚拢。这就要求政府部门始终重视高校人才工作，避免政策突变或起伏，保持并增加时人才队伍建设的投入，努力改进人才培养项目的管理流程和模式，尽可能淡化行政色彩，在可控范围内为项目注入柔性机制。争取更大范围的支持和肯定。
2.一定的政府行政力量是高等教育发展的必要条件。在当下的高等教育研究中，政府与高校之闻的关系是最受关注的问题之一，政府行政权力在高校管理中的延伸广为诟病，但笔者认为，在目前的高等教育发展阶段，一定程度的政府介入是支撑高校发展的必要前提。随着高校自主办学意识、学术权力意识、民主参与治理意识的不断增强，高校已经具有了一定的办学自。只要政府能够遵循基本的高等教育规律和学术逻辑，以高校自身需求为决策的出发点和落脚点。非但不会导致“统得过死，管得过多”，反而能够为更加有效地推动高等教育事业向前发展提供有益支撑。
3.通过科学的绩效评估确保财政资金使用的安全和效益。作为政府财政预算支出的组成部分，高校人才战略的资金投入尽管具有鲜明的公益性质和公共价值，也需要接受地方权力机关的监督审查，以保证财政支出的安全性和使用效果。通过建立健全项目评估机制和评价指标体系，将评估的结果与后续拨款直接挂钩，运用绩效对资金使用的效益、效率和质量进行衡量。以决定后继拨款的多少、方向、形式和方法。北京市已经开展了对高校人才强教项目的绩效考评I作，相信主管部门会认真总结经验，完善评估机制，以科学的考评结果为标尺，优化资源配置，突出支持重点，确保战略的良性运行。
4.高校在贯彻执行战略的同时，应当积极发挥主动性和创造性。从基层人才工作实际出发，将上级决策与学校自身实际相结合，在认真贯彻落实上级政策的同时提出合理化建设性的意见和要求。为上级主管部门提供进一步决策的依据，使得上级部门的政策和工作部署更加贴合高校实际。保证有的放矢、切实可行、落实到位、富有成效；另一方面，以我为主，为我所用，内外结合，形成各高校特有的人才工作特色模式。
5.探索将社会要素引入人才战略中来。尽管北京市属高校人才战略系统而全面。但也仅局限于国家公共部门范畴之内，鲜有社会力量的介入。国家建立的高等教育授人体制是以财政拨款为主，其他多种渠道筹措为辅，同志在今年5月全国人才工作会议上也指出，“要建立健全政府、用人单位、个人和社会多元化的人才发展投入机制。”社会层面要素的注入必然会引入多样性的社会资源，形成多元化的合作模式，渠道多元的投入方式的优化组合确保了资金支持的稳定性和持续性。另一方面，人才队伍建设的产出不单局限于教学和科研成果，各行各业可以共享高校的知识和智力资源，实现高校人才价值的最大化，更好地服务于首都经济社会发展。若此，市属高校的人才工作体系也将更趋完备，机制更具生机和活力。
(责编：贾 伟)