反垄断案对中国自然垄断行业改革的启示

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摘要：中国经过近三十年的自然垄断行业改革，其目的是打破垄断、促进竞争，降低成本，提高资源配置效率。电信行业经过改革已初步形成几家大企业并存的局面。在互联网宽带接入市场却出现中国电信和中国联通的垄断问题。两家公司垄断是由体制改革造成，有其客观性，但是，两家公司却在该市场上进行价格歧视，限制竞争，破坏公平竞争环境，引起了我们对当前自然垄断行业垄断问题的深思。本文试图从经济学视角并结合反垄断法相关法律分析中国电信和中国联通的垄断行为以及该行为的后果，并通过分析该问题，得出当前深化中国自然垄断行业改革的一些启示。

关键词：中国电信；中国联通；自然垄断行业；改革

中图分类号：F626；D922.294

一、引言

2011年11月9日，中央新闻报道了国家发改委价格监督检查与反垄断局已就中国电信和中国联通在互联网宽带接入问题进行价格反垄断调查①。该新闻报道引起了大家对中国自然垄断行业中大企业垄断行为的关注。中国对自然垄断行业改革已有三十余年，大致经过三个阶段：第一个阶段是在20世纪80年代初，为了满足建设资金的需求，有些垄断被打破，管制有所放松。在此期间，中国民航、电力、电信等自然垄断行业得到迅速发展；第二个阶段是在20世纪90年代中后期进行的以“拆分切割”为基本途径的战略重组垄断行业改革。在此期间，中国一些垄断行业形成几家大的垄断企业，如中国电力行业的五大发电集团和两大电网公司，中国电信行业的中国移动、中国联通等六家电信企业；第三个阶段是21世纪以来到目前为止，随着中国加入世贸组织以及构建和谐社会的需要，中国自然垄断行业改革正在暴露出许多新问题。如目前，在自然垄断行业中存在的几家大的垄断企业虽然存在竞争关系，但是基本是划分势力范围的地区性垄断，竞争并不如想象中激烈，远未达到有效竞争局面。同时由于其在位优势，对于一些与其有竞争关系的中小企业给予打击和限制，企图在市场中处于垄断地位或者保持垄断地位。与此同时，垄断行业职工的收入问题也成为近期大家关注的问题。具体到电信行业改革过程，中国电信业改革是由完全垄断走向竞争，由政企合一转变到政企分离，从两个竞争主体到多个竞争主体的过程，走过了一条“在发展中改革，在改革中发展”的道路。1994年以中国联通的成立为标志，电信业开始逐步打破垄断，引入竞争。1998年后，电信业进一步加大改革力度，实现了政企分离、邮电分设，并重组了中国电信和中国联通，正式成立了中国移动。2001年，电信业以打破固定电信领域的垄断为重点，实施企业、资源、业务和市场重组，成立了新的中国电信和中国网通，形成了中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国卫通、中国铁通六家基础电信企业竞争的格局。2008年进行的电信重组，鼓励中国电信收购中国联通CDMA网（包括资产和用户），中国联通与网通合并，卫通的基础电信业务并入中国电信，中国铁通并入中国移动②。在这种背景下，出现了中国电信和中国联通的反垄断案，确实能够引起我们反思前期垄断行业改革成果，以及如何继续深化垄断行业改革。本文试图从经济学视角并结合反垄断相关法律分析中国电信和中国联通垄断行为以及该行为的后果，并通过分析该问题，得出当前深化中国自然垄断行业改革的一些启示。

二、垄断行为的判断

对于垄断行为判断，主要是从经济学视角判断，即使《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）也是根据经济学来制定垄断行为标准③。这是中国第一部反垄断法律，其意义相当深远。该法制定的目的是预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展。根据《反垄断法》，垄断行为主要包括以下三个方面：一是经营者达成垄断协议；二是经营者滥用市场支配地位；三是具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。对于中国电信和中国联通反垄断调查实际上主要是针对第二、三方面进行调查。所以，判断中国电信和中国联通是否存在垄断行为就是看两家企业是否具有市场支配地位、是否有排除竞争对手、限制竞争的问题。具体到经济学上，垄断判断标准，一是两家企业市场份额是否达到垄断所要求的份额，二是有无价格歧视，有无针对性的打击竞争对手，从而达到垄断目的。

（一）市场支配地位的判断

判断中国电信和中国联通是否具有市场支配地位，首先要了解在互联网宽带接入市场中的企业和市场类型。在该市场上，主要存在三大系统：（1）电信运营商：电信（电信宽带+卫通宽带）/中国联通（中国联通宽带+网通宽带）/移动（铁通宽带）；（2）广电运营商:广电(租借电信运营商的宽带+自己新建的高速宽带)；（3）中小宽带服务商（ISP）: (租借其他电信运营商的宽带)，如长城宽带、铁通、歌华等。其次，分析互联网宽带接入市场类型，判断一个市场类型通常用市场集中度来测量。最常用的市场集中度指标是n个企业集中度(CRn)，即最大的n家企业的市场份额之和CRn =S1+S2+S3+S4+……Sn，其中最常用的是4企业集中度( CR4 ) 和8 企业集中度（CR8）。因此，如果在一个不完全竞争行业中，四个或更少的企业达到了100%的集中度，那么这些企业就被认为有很高程度的垄断权力。而一个由很多小企业的行业集中度可能为10%或20%，那么这个行业被认为只有很小的垄断权力。一般认为，集中度达到70%或80%的行业具有很强的垄断权力。国家发改委价格监督检查与反垄断局已基本查明中国电信和中国联通在互联网宽带接入市场，两家企业共占有三分之二以上的市场份额④。如果再加上第三、第四位的大企业，在宽带接入市场上，估计CR4已达到70%左右。

根据相关数据统计和表1贝恩和植草益市场类型的划分，基本可以判断中国互联网宽带接入市场是一个不完全竞争行业，是一个极高寡占型垄断的市场结构，并且是一个双寡头垄断市场。因此，虽然在该市场有三大系统宽带运营商，但是在市场中占主导地位的只有两家，即中国电信和中国联通。它们在该市场上具有很高的垄断权力，也就是具备一定的市场支配地位。因此，总体上可以判断中国互联网宽带接入市场是一个不完全竞争市场，而且应该属于双寡头市场。

实际上，中国互联网宽带接入市场形成目前这种市场结构，并不是市场竞争造成，而是由政府人为造成的。在该市场具有难以翻越的市场准入壁垒，而且是一种政府壁垒。政府壁垒一般是指政府部门制定了具有法律效力的障碍进入管制，如许可证制度等等。在互联网宽带接入市场主要就是进入许可证的管制。更具体，中国电信和中国联通形成垄断是2008年中国电信行业体制改革所造成的，因此，它们自然而然地成为了具有市场支配地位的大企业。尤其是在宽带互联网骨干网方面，中国只有中国电信和中国联通两家，而中国电信主要在南方21省，中国联通主要是北方10余省。所以，两家企业具有市场支配地位毋庸置疑。不过，从另一方面说，当前，中国电信和中国联通形成的垄断，主要还是归因于中国电信体制改革和当前宽带战略。

（二）滥用市场支配地位和限制竞争行为的判断

在《反垄断法》中，对市场支配地位的定义：经营者在相关市场内具有能够控制商品价格、数量或者其他交易条件，或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场能力的市场地位。《反垄断法》一共列举了7种滥用市场支配地位的行为，中国电信和中国联通主要违反了第十六条第六款，即没有正当理由，对条件相同的交易相对人在交易价格等交易条件上实行差别待遇。实际上这就是价格歧视。

下面讨论中国电信和中国联通是否采取了与其有竞争关系的企业价格歧视政策，即对同一种商品，对不同消费群体实行不同的价格。实际上，在中国互联网宽带接入市场的价格形成主要是靠市场中的供给和需求关系形成，而不是像水电煤气市场执行的是政府定价或者政府指导价。正是因为这种价格形成机制，才有可能导致中国电信和中国联通利用其垄断地位，有能力对批发商或者消费者采取价格歧视。中国电信和中国联通依据各自在互联网骨干网上面具有垄断地位，一个占据南方市场，一个占据北方市场。对于中国电信和中国联通，它们的用户有批发商和其他类型的终端用户，如一些居民和企事业单位。这里的批发商主要是一些中小宽带服务商，如铁通、长城宽带、歌华等。这些批发商和用户受政府许可证的限制，无国际互联网和骨干网入口许可证。因此，这些弱势中小宽带服务商必须通过中国电信和中国联通才能享有国际进入口和进入骨干网。这样，中国电信和中国联通就与这些中小运营商形成了供给方和需求方，而且是一种卖方垄断。再者作为主要的互联网骨干网的运营网，中小宽带服务商必须向电信和中国联通来租用其骨干网的容量，否则就连不上。另外一方面与此同时，中国电信和中国联通自身也要发展自己的终端用户，如大企事业和居民用户。而中小宽带服务商在这个市场上也是卖方，它们和中国电信、中国联通又形成了一种竞争关系。正是因为这种竞争关系，中国电信和中国联通为了争夺用户在卖给中小宽带服务商和自己用户相同流量时，却给出了不同价格，实行价格歧视。据报道，中国电信和中国联通给予这些中小互联网接入服务的提供商的价格非常之高，比如是每千兆比特每月100万甚至更多。而另一方面，给自己的用户，尤其是大用户，比如大的银行或者企事业单位，同样的带宽，每个月只有20到40万，甚至更低。这样批发价几倍于零售价，这在任何行业都是反常的。除了对这些中小宽带服务商采取价格歧视行为，它们还借助其在上游骨干网宽带资源，卡下游的中小宽带服务提供商的竞争者。如，2010年中国铁通和长城宽带不堪重负，不向电信和中国联通租用骨干网的宽带，而转租其大用户，以求降低成本。而中国电信察觉到这种行为后，认为竞争对手成本降低了，有能力和其竞争，就对中国铁通采取了清理穿透流量行动，造成了广东大面积断网，直接影响到用户的利益，投诉达万人⑤。

从以上种种行为可以看出，中国电信和中国联通利用其上游的垄断地位和价格歧视策略，对与其在零售市场有竞争关系的中小宽带服务商，进行排挤竞争，达到垄断市场的目的。这种价格歧视就是排挤与其有竞争关系的中小宽带服务商，试图垄断用户市场的行为。弱势的中小宽带服务商则在整体发展中受到中国电信和中国联通的支配或者是排斥。

实行价格歧视是有条件的，而在互联网宽带接入市场中，正好具备这些条件。如批发市场和零售市场是隔离的，而且二者的需求弹性也不同。根据价格歧视相关理论，一级价格歧视（企业对每一单位产品都按消费者所愿意支付的最高价格出售）和二级价格歧视（对不同的消费数量段规定不同价格）通常会比垄断统一定价带来更大的产出。因此，一级价格歧视和二级价格歧视通常是增加整体社会福利的，它们不应该成为反垄断相关法律关注的重点。三级价格歧视（对同一种产品在不同市场上（或对不同的消费群）收取不同的价格）是应用最广泛的一种价格歧视方式，它的福利含义是含糊不清的。一般来说，对最终消费者实行价格歧视并不违反《反垄断法》，但是，在企业之间进行旨在影响市场竞争的价格歧视时，某些行为可能会有限制竞争的效应。通过对竞争产生负面影响的价格歧视只有在企业拥有一定的市场势力时，对其才是有利可图的，在企业拥有一定市场势力的情况下，价格歧视对市场结构和市场竞争行为才会产生一定的影响。因此，企业具有一定的市场支配地位是对价格歧视进行反垄断执法的重要前提。

综合以上分析可以判断，中国电信和中国联通在互联网宽带接入方面确实存在垄断行为、价格歧视、限制竞争和滥用垄断市场地位的行为。本来形成市场垄断是体制改革问题，而进行价格歧视行为，就是企业自身的市场行为。这种行为损害了中小企业和消费者利益，应该受到政府制止，进而维护市场秩序。

三、垄断行为的后果

一般认为，随着企业规模不断壮大，垄断企业会运用其拥有的实力缩减产量，提高价格；其次，拥有垄断权力的企业通常都能够限制其他企业进入该行业，因此，产生了产量限制和高价格问题，并且阻止了资源从价值较少的用途向更有价值的用途流动。最后，它们也有可能从事非价格竞争，浪费社会的稀缺资源。垄断还损害社会福利，特别是对中小企业带来损害。因此，大众和政府不希望看到大企业的垄断权力，各国政府都特别重视现有的和潜在的垄断问题。

具体对于中国电信和中国联通垄断和滥用市场地位的后果，一方面是损害了中小宽带服务商的利益，降低其在价格上的竞争力，限制了市场竞争。根据中国社科院信息化研究中心的报告，当前，中国电信和中国联通集中了95%的互联网国际出口宽带，90%的互联网宽带接入用户，99%的互联网内容服务商⑥。由于它们垄断互联网宽带上游资源，并借此优势卡住中小宽带服务商，利用低价格吸纳大型网络内容服务商（ICP），垄断接入用户。同时，它们利用双轨价格控制弱势运营商和第三方增值服务商，损害了后者及其接入用户平等接入骨干网的权益。中国电信和中国联通在提供给自己的终端用户宽带价格时，有时比中小宽带服务商从他们租来宽带成本价还要低，造成了中小宽带服务商的利润率降低，甚至出现亏损。这样上游宽带资源被他们垄断，下游受到他们低价阻击，中小宽带服务商就像被卡住了脖子，陷入生存两难境地，随时有可能被驱逐出市场。另一方面，也间接损害了消费者利益。由于中国电信和中国联通提供给中小宽带服务商的宽带资费较高，最终高价会转嫁到具体消费者身上。如果中国电信和中国联通降低宽带资费和骨干网(电信、中国联通)与中小宽带服务商的网间结算费用，中国互联网消费者宽带接入费用将大大降低。

四、中国电信和中国联通反垄断案对自然垄断行业改革的启示

本文根据反垄断法相关法律和经济学理论对中国电信和中国联通的垄断行为、垄断后果进行判断和分析得出如下结论：中国电信和中国联通确实存在垄断行为，具有市场支配地位，并利用它们在互联网上游资源的优势地位，采取价格歧视行为排挤下游竞争对手，确立在互联网宽带接入市场的垄断地位。但是，中国电信和中国联通的这种垄断地位，是中国电信体制改革造成的，而价格歧视行为则是两家企业的市场行为，应该给予的处理和处罚。中国电信和中国联通反垄断案也给予当前的自然垄断行业改革提供一些政策启示。

第一，保持深化自然垄断行业改革势头，逐步打破垄断格局。中国在第二阶段垄断行业改革进行战略重组时，虽然目的是消除垄断，达到充分竞争的目的，但是，由于大部分改革都是划分地域进行，各大垄断企业在各自区域市场占据垄断地位，没有形成有效竞争状态。对于一些已经改革的自然垄断行业，也存在倒退到原先的可能一家垄断或者多家垄断企业瓜分市场的状况。深化当前垄断行业改革，主要改变当前垄断行业管理体制，继续进行政企分离改革，放松进入管制，适度多发经营许可证，使市场达到有效竞争。同时有可能的话，可以进一步对一些垄断行业的竞争环节继续拆分。如针对中国电信和中国联通，可以把数据中心业务拆分出来。

第二，对具有网络结构的行业，进行互联互通。对自然垄断行业的体制改革，很多是“拆分切割”式，造成了几家大的企业在各地划分势力范围。而许多自然垄断行业具有网络经济性，如电力行业中的电网、电信中的互联网以及水、煤气行业的管道，由于各个集团为了自己利益，不进行互联互通，造成了社会配置资源效率低下。如电网归属不同的公司，没能互联互通，就容易经常性电荒，有时北方有剩余电力，南方出现电荒。这种互联互通问题在电信行业中比较严重。因此，增加互联互通点，强制性规定互联互通不收费，既降低成本，又使得市场竞争更加公平。据工信部统计，目前中国电信和中国联通之间直连宽带为261.5G，仅占两公司拥有1078G国际出口宽带的24.3%。从互联质量看，两公司2011年1～9月骨干网互联时延和丢包率也均不符合有关规定要求，这表明中国电信和中国联通未实现充分互联互通。

第三，继续增加自然垄断行业中竞争数量。英国著名学者李特查尔德教授认为，竞争是反垄断力量和保护消费者利益的最有效的手段（或许是最终唯一有效的手段），政府管制则是防止滥用垄断力量的必要手段，但是不能替代竞争。市场经济中存在的竞争越多，价格机制在多种用途之间配置资源的作用就越大。虽然中国自然垄断行业进行了打破垄断、促进竞争的改革，企业数目增加了，但是并不代表就有竞争关系。即使有的有一定的竞争关系，如几大电信公司、发电集团等等，但是，大多是划分地区范围的垄断，与原来的独家垄断区别不大。只是原来在全国垄断，现在是在某一个地区垄断而已。

第四，政府管制应该逐步从价格和准入管制转向维持市场竞争秩序管制。在当前的市场经济条件下，要强化竞争，适度管制。在管制内容上，加强社会性管制，即环境、卫生健康、医疗、服务质量和工资问题，减少经济性管制，即进入管制、价格管制、投资管制等；在经济性管制上，要加强价格监管和维持市场秩序。因此，消费者利益得到保障。中国有些自然垄断行业经过改革后，政府对其的经济性管制减少，特别指出，对市场竞争秩序的监管，以提供公平竞争环境来促进有效竞争，最终提高资源配置效率。

注释：

① ④ 2011年11月9日，中央电视电视台《新闻30分》。

② 工业和信息化部 国家发展和改革委员会 财政部，《关于深化电信体制改革的通告》，2008年5月24日。

③ 中国2007年8月30日通过《中华人民共和国反垄断法》，并于2008年8月1日开始实施。

⑤ 阚凯力：电信联通垄断宽带 应增加骨干网运营商，www.省略

⑥ 中国社科院信息化研究报告《宽带瓶颈：战略性新兴产业的基础设施短板》.

参考文献：

[1]唐要家.反垄断经济学理论与政策[M].中国社会科学出版社，2008.

[2]安塞尔、查尔斯、保罗.社会问题经济学（第十五版）[M].中国人民大学出版社，2009.

[3]戚肇东等著.自然垄断产业改革国际经验与中国实践[M].中国社会科学出版社,2009 .

[4]王俊豪等著.深化中国垄断行业改革研究[M].中国社会科学出版社，2010.

[5]周宏仁.中国信息化形势分析与预测（2011）[M].社会科学文献出版社，2011.