佛山南海:三份清单实现对权力链条全监管

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负面清单、准许清单、监管清单

十八届三中全会以来，中央把简政放权作为深化改革的“当头炮”，力推将权力关进笼子里。今年全国两会后，国务院召开常务会议，并将简政放权作为今年改革的重点领域和关键环节。

尽管当前多个地方政府在实践探索，但有不少地方进展较慢甚至举步不前。与之形成对比的是，广东佛山南海区通过“负面清单”、“准许清单”和“监管清单”，简政放权，开展行政体制改革、抑制住政府有形的手。

上述三个清单如何出炉，佛山南海又是如何管住政府这只有形的手呢？南海的改革之路，对全国正在进行的行政体制改革，又将有哪些启示？佛山南海区相关负责人接受《中国经济周刊》专访，畅谈南海简政放权思路。

三张清单划清政府市场边界

十八届三中全会吹响了我国全面深化改革的集结号，其中的核心就是深化行政体制改革，转变政府职能，让市场在资源配置中发挥决定性作用。但客观地讲，关于如何改革行政体制，如何发挥市场的决定性作用，许多地方的主政者尚未理清头绪。

日前，佛山市南海区广东省首份行政审批“负面清单”。与南海“负面清单”同时公布的还有“准许清单”和“监管清单”，三份清单一起纳入网络审批和监督系统。这一创新之举，使政府与市场的边界更加清晰。

据介绍，南海区的负面清单属于投资准入管理范畴，即政府以清单方式明确列出禁止和限制企业投资经营的行业、领域、项目等。其中，在外商投资产业领域，共列入78项限制项目、38项禁止项目；在一般企业投资领域，共列入107项限制项目、119项禁止项目，包含农林业、石化化工等行业；在区域发展领域，结合南海本地实际，重点列入南海经济开发区等6个区域的各自限制或禁止项目；在环境保护领域，共列入畜牧养殖业、陶瓷行业等7个行业的各自限制或禁止项目。

准许清单属于政府审批服务范畴，列明政府职能部门准予个人、企业或其他组织从事特定活动的项目，包括行政许可、非行政许可审批、社会服务事项以及鼓励性投资项目。监管清单则属于市场监管体系范畴，列明政府职能部门各种审批后续监管措施，包括分级分类管理措施、黑名单管理措施等。黑名单管理措施是指把违法违规企业的基本信息记录在案，然后进行惩戒和规范企业生产经营的措施。

佛山南海区委书记邓伟根向《中国经济周刊》说：“负面清单、准许清单、监管清单分别对应行政审批的事前、事中、事后，‘三单’管理模式实际上是实现了对权力全链条的监管。”

一家建设陶瓷生产线的企业负责人告诉记者，最近建设的生产线都是使用清洁能源的生产线，而烧煤等传统落后的生产线接不到单子，原因就是在上游，根据政府的负面清单，陶瓷行业必须使用清洁能源（天然气、石油气和电等），且工业废水零排放，为此一些陶瓷厂新建厂房必须使用清洁能源，他们在下游的企业也必须做出改变甚至是创新。

邓伟根向《中国经济周刊》表示，“广东历来都是市场经济改革的先导者，南海正是如此，从南海的实践来看，我们对政府的整个权力运行清单进行了梳理，确保运行是透明的，同时政府的自由裁量权大大的压缩了，另外在市场准入上对民营企业几乎全部放开，从而激发了市场的活力。”

通过标准化打破权力寻租空间

邓伟根进一步说，简政放权、发挥市场的决定性作用，其实质就是将政府这只有形的手即权力关进笼子，关进制度的笼子，关进法律的笼子。

事实上，近年来有些地方也在倡导简政放权，但是效果并不好，甚至是运行了一段时间以后，受到既得利益等种种因素的干扰，又开始收权，而且收得比放权之前还要紧。

邓伟根表示，有些地方确实存在这种情况，其实导致这种局面的原因就是利益空间或者说权力寻租空间的存在，令有些地方或部门难以割舍，说得再形象一点，就是有较大的自由裁量权，这个是既得利益者所看重的。而从佛山的改革来看，关键就是取消了自由裁量权，没有了自由裁量权，简单说就是没有了权力寻租空间，就没有人紧紧地抓住权力不放，自然而然就放权了。因为政府权力如果没有了自由裁量权，反而还要担责，那这种权力就很少会被人觊觎、滥用。

邓伟根进一步告诉《中国经济周刊》，改变自由裁量权的办法就是行政审批标准化，政府工作人员只能说行或不行，而不能说“研究一下”，如此一来就没有寻租空间了，即制定不同行业、不同区域的审批标准，政府各部门把“抽屉”、“口袋”、“脑袋”里的标准与要求放到桌面上，形成统一标准和流程图。把准入资格条件格式化，把审批要求、前置条件罗列清楚，符合条件的予以审批，不符合条件的现场予以解释说明，申请人只要严格按照审批标准的步骤要求办理，就一定能通过审批。

一位长期研究行政体制改革的专家告诉《中国经济周刊》，要实现行政审批标准化，必然要求行政权力透明化。

对此，邓伟根表示，对于权力透明化，佛山南海除了制定出权力清单，同时，将全部政府服务即权力清单公布到网络上，如南海政务网南海一点通，实行网络行政，老百姓对政府权力及是否依法行政一目了然。“只要使权力阳光透明，政府就会是有限政府，中央说把权力关进笼子里，从南海的实践来看就是要关到网络的笼子。”

记者打开南海政务网，点击南海一点通，看到一点通业务被分为社区、民生、企业、旅游等几个方面，记者随即进入民生一点通，点击住房服务，各类住房服务的相关政策一目了然；而且网页上还开通了网上在线办理环节。记者又点开企业一点通，进入到立项审批这一网页，只见网页上清晰写着“共16个服务事项，其中12项可在线申办”，每一项服务均有其标准，既能方便群众，又能提高行政效率。

记者了解到，依托网络技术逐步开展行政审批标准化，并将审批等服务向镇、村下放，佛山南海大大提高了政府的效能。2013年以来，南海区行政审批精简事项345项，精简率达51%，区下放镇街事项259项，占全部事项的67%，镇街80%事项可在村居办理。其中去年1―10月，三级行政审批系统共受理事项196.3万件，按时办结率98.85%，5天办结169.1万，占总比例86.11%，其中即时办结101.9万，占总比例51.94%。

对于转变政府职能、改革行政体制而言，实现标准化审批、权力透明、网络行政，仅仅是关键的第一步。记者了解到，佛山南海还将通过建立立体化、全方位的监督网络，进一步实现把行政权力关到“笼子”里。