鄂西山区土地整理中新增耕地质量的几点思考

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摘 要：土地整理目前已成为我国提高耕地质量，增加耕地面积的一项重要手段和措施。新增耕地则是土地整理的核心之一。然而笔者近两年通过参加土地整理项目的可行性研究和规划设计发现，由于受资金，地形地貌，科学技术水平等条件的制约，丘陵山区的土地整理项目中新增耕地质量难以得到保证。本文以鄂西山区为例，通过对研究区域新增耕地质量实地调查和思考，得出了山区土地整理中新增耕地质量低下的原因，并就如何保证新增耕地质量提出了建议。

关键词：鄂西山区 土地整理 新增耕地 质量 建议

Some Reflections about the quality of New Arable Land in Land Consolidation Projects in Western Hubei Mountain Area

Yang Jun，Wang Zhanqi，Jin Gui

Abstract: Land consolidation has become an important means and measure to increase arable land and to improve its quality. And new arable land is one of the core of land consolidation.However, by participating in the feasibility studies and planning and design of land consolidation projects, we can find that due to the constraints of funding ,topography and technological level ,it is difficult to guarantee the quality of new arable land. This paper takes the mountain area of western Hubei province as a case ,through investigation and reflection of the research area , point out the cause why the quality of the new arable land is poor in land consolidation projects and put forward some suggestions on how to ensure the quality of the new arable land.

Key words: western Hubei mountain area land consolidation new arable land quality suggestions

1. 引言

土地整理是指在一定区域内，依据土地利用整体规划，采取行政、经济、法律和技术手段，对土地利用状况进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的活动[1]。土地整理是目前我国实现耕地总量动态平衡，保证18亿亩耕地红线最有力的手段。要达到这一目标，确保新增耕地的数量和质量，即有效耕地面积就成为了土地整理的核心和重点所在。国土资源部早在2005年就发文规定：国家投资基本农田土地整理项目新增耕地率不得低于3%[2]。湖北省国土资源厅也明确规定省级投资低丘岗地改造土地整理项目的新增耕地率不得低于30%[3]。然而笔者通过实际参加的土地整理项目的可行性研究和项目规划设计发现，现阶段山区的土地整理项目中新增耕地实际上有着不少“水分”，新增耕地数量达标，质量低下的现象较为普遍。

2. 研究区域地理概况

鄂西山区即湖北省西部山区的简称，其地理位置为：北纬29°07′-33°20′，东经103°37′-112°09′。北与河南省相邻，南与湖南省接壤，西与陕西、四川两省交界，东以老河口――谷城――南漳――宜昌――松滋――线为界，全境处于川中与江汉两大拗陷盆地之间的突起部分, 新构造运动上升与河流下切交相作用, 形成山高谷深的地形特色[4]。区域土地总面积76427平方公里，整个山区以高山、中山为主，低山丘陵只占不到26%，平均海拔1000米左右。该区域土地构成的基本格局为“八山一水一分田”，耕地面积只有8640平方公里，仅占全区总面积的11.3%。区域内耕地受自然条件制约，大于25度的坡地所占比例大，地块面积小而不规整，土壤土层较薄，保肥保气保水能力差，土壤贫瘠化严重，水土流失现象较为普遍。因此国家及省政府每年都对该区域投入大量资金通过土地整理项目来改善地区的生产生活条件，增加耕地数量，提高耕地质量。

3. 研究区域新增耕地质量低下的原因

通过对鄂西山区已实施的土地整理项目的总结与思考，笔者发现该区域土地整理项目中新增耕地质量普遍不高，原因主要有以下四点：

（1）项目区选址不当

土地整理项目的选址直接决定了项目质量。鄂西山区山多地少，地形地貌复杂多变，项目区选址难度本身就很大，加之地方政府出于各村镇平衡共进的想法，使得项目区选片不能做到科学合理，有些甚至选在了根本不适合开耕的区域。这就导致了项目可行性研究阶段为了保证新增耕地达到数量上的要求，在一些大于25度的坡地上都设计了大量坡改梯的项目作为新增耕地的来源，新增耕地的质量自然很低下。

（2）缺乏生态观与可持续利用方面的考虑

对于该区域的土地整理中的新增耕地，考虑到其实际情况多为一些坡耕地，设计中大多设计成坡式梯田或水平梯田的形式，但由于土地平整工程这部分的资金限制，在进行梯田的设计和施工时，往往降坡工程、爆破改土工程、土壤增肥工程都有所欠缺。这就导致了梯田的石坎无法达到山区水土保持的能力，土壤肥力低，雨水一冲击，地表本来就少的肥沃土壤被随之冲走，不能起到对生态保护的作用。耕地的可持续利用也就成为一句空话。

（3）项目施工队水平有限

总结鄂西山区的土地整理项目不难发现进行项目施工的人员大多是一些当地的农民或建筑施工队的工人，并不是专业从事土地整理工程施工的。由于没有参加过土地整理施工的相关培训，缺乏相应的专业知识，同时对于一些土地整理的工程施工与验收标准不了解，这就导致通过整理所得到的新增耕地质量相对较低，有些甚至都达不到耕作的基本要求。

（4）缺乏新增耕地质量评价

可以说，对山区土地整理项目新增耕地的科学、合理的评价是正确评价该项目实施效果的基础。然而并没有一套科学的、完整的适用于山区土地整理项目新增耕地质量评价的方法。并且在实际项目中发现，该区域土地整理项目从立项到设计到施工再到竣工验收，都是以新增耕地的数量为重点，几乎忽视了其质量和潜力的评价与计算。这也直接导致通过整理得到的新增耕地质量无法得到保证。

4. 提高山区土地整理项目新增耕地质量的建议

可以说，山区土地整理确实存在着其特殊性。其地形地貌条件，经济发展水平等都使得山区土地整理中的新增耕地质量无法得到保证。如何切实提高新增耕地质量，让国家的资金投入取得应有的成效，值得我们去深思。

4.1利用生物学、土壤学的知识改良新增耕地

山多地少是山区的客观现实。鄂西山区耕地仅占总面积的11.3%左右，在这极少的耕地中，水土流失，土壤沙化，有机营养缺乏等现象又极为普遍。对于新增耕地，若能合理利用土壤学和生物学的知识来指导我们耕种，那么就可以很好的改善这一现象。土地的自然特性表明土地具有功能的永久性，只要处理得当，土地就会不断改良[5]。因而对于新增耕地，我们要种养结合，选择适合山区种植的绿肥扩大其种植面积，利用其根瘤菌固氮，压青腐熟，从而增加新增耕地的土壤有机质含量来培肥地力，提高新增耕地的产能[6]。同时对于鄂西山区，可以充分利用秸秆资源，推广使用利用秸秆快速还田腐熟的技术。因此，结合地区的实际情况利用生物学和土壤学知识来保障与提高山区新增耕地质量不失为一良策。

4.2充分利用被占耕地的耕作层

中国的城市化进程不断加快，新增建设用地占用耕地不可避免，鄂西山区也不例外。《中华人民共和国土地管理法》第四章第三十二条规定：县级以上人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用的耕地的耕作层土壤用于新开垦耕地、劣质地或其他耕地的土壤改良[7]。在鄂西山区，土地的耕作层本身就较薄，虽然新增耕地在进行土地平整时都有表土剥离这一步骤，但这明显不能满足耕作的要求，与此同时，被占耕地的耕作层因建设而浪费。因此，如果地方政府要求用地单位在建设前先进行表土剥离，将这些表土作为新增耕地耕作层的有效土源补充进去，那么鄂西山区的新增耕地质量就可以得到显著提高。

4.3在土地整理中引入市场机制

从目前的情况来看，鄂西山区的土地整理仍然是自上而下的政府行为。这样就为新增耕地弄虚作假提供了便利。因此政府的角色必须要进行转变。对于鄂西山区而言，我们可以借鉴一些发达地区的做法，即建立土地整理的市场化运作机制，政府更多的负责宏观管理，以“谁整理，谁受益”，即以投资土地整理换取建设用地指标的指导思想，让社会、银行的资金更多的投入到土地整理项目中，政府在公众参与的基础上指定项目区，然后由企业来进行招标、投标，公众参与监督，最后再由政府来对项目验收。这样就制约了各个不同的利益团体，使土地整理走向市场化，形成了土地整理的市场机制，从而大大降低了项目中新增耕地造假的可能性，新增耕地质量自然会有所提高。

参考文献：

[1] 张占录.张正峰.土地利用规划学[M].北京：中国人民大学出版社，2006.

[2] 国土资源部.关于加强和改进土地开发整理工作的通知[Z]，2005-29-2.

[3] 湖北省国土资源厅.湖北省国土资源厅关于做好省级投资低丘岗地改造项目验收的通知[Z].2009-72-3.

[4] 方辉亚.鄂西山区土地资源合理利用问题[J].湖北大学学报（自然科学版）

[5] 毕宝德.土地经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2002

[6] 邵慧.钱忠龙.复垦地土壤修复与培肥地力[J].上海农业科技.2005-3:118-119

[7] 中华人民共和国土地管理法