土地使用权挂牌出让政策探析

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摘要：在我国工业化、城市化快速发展进程中，招标拍卖挂牌出让国有建设用地土地使用权工作取得了显著成效。挂牌出让制度兼有招标和拍卖的优点，具有较强的操作性和可行性，在国有土地市场化进程中发挥着越来越重要的作用。但是，不容回避的是，土地使用权挂牌出让制度依然存在一些问题。文章通过对我国挂牌出让国有国有建设用地使用权制度运行中出现的问题进行了分析，并针对问题提出对策建议，希望对相关法律问题的探讨，能起到抛砖引玉的作用，进而达到充分实现国有土地资产价值，促进土地市场的健康发展的目的。

关键词：土地使用权；出让；挂牌；建议

Abstract: in our country industrialization and the fast development of the urbanization process, bidding, auction and granting of state-owned construction land work the land use right has made remarkable achievement. Both kosovo-born system the advantages of bidding and auction, with strong operability and feasibility, state-owned land market process is playing a more and more important role. But, unavoidably, land use right kosovo-born system still has some problems. This article, on the kosovo-born our country state-owned state-owned construction leaseholds problems occurred in the use of the system are analyzed, and puts forward some countermeasures to solve the problem, and I hope to relevant legal question discussion, can a view to play a valuable role, and then reach fully realized the value of state-owned land assets, and promote the healthy development of the land market of purpose.

Key words: the land use right; Transfer; Listing; suggest

中图分类号：D651.1文献标识码：A 文章编号：

1．引言

挂牌出让国有建设用地使用权，是指出让人挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。挂牌出让国有土地使用权源于2001左右福建、广东等地，2002年5月，国土资源部了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令11号）为国有建设用地使用权公开出让提供了更多的选择方式，明确了挂牌出让国有建设用地使用权制度。

2．土地使用权挂牌出让的认识

2．1土地使用权挂牌出让的相关法律规定

《中华人民共和国宪法》第10条第4款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条规定：“土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权（以下简称土地使用权）在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”《中华人民共和国土地管理法》第54条规定：建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得：但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；法律、行政法规规定的其他用地。

《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（国土资发[2006]114号）《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（中华人民共和国国土资源部令［第39号］)（以下简称39号令）为规范国有建设用地使用权出让行为，优化土地资源配置，建立公开、公平、公正的土地制度，对挂牌出让的原则、范围、实施程序内容等做出详细的规定。

国家法律法规、部门规章，以及规范性文件对挂牌出让国有建设用地使用权做出了明确规定，是挂牌出让国有建设用地使用权的法律政策依据。

2．2土地使用权挂牌出让的操作程序

2．2．1前期的充分准备

挂牌出让国有建设用地使用权，是一项政策性很强的工作。在国有建设用地供应前期，要做充分的准备，如：确定宗地面积、明确规划指标、核定地块拆迁成本等。

2．2．2编制挂牌出让地块的出让方案

出让方案应包括出让地块的空间范围、用途、年限、时间等内容，按审批权限提交市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。

2．2．3编制挂牌文件挂牌公告

出让人根据挂牌出让地块的具体情况，编制挂牌出让文件，包括：挂牌交易公告、挂牌交易须知、申请书、报价承诺书、挂牌交易成交确认书（样本）、土地交付时间及标准等内容。

出让人至少在挂牌开始日前20日，公告，内容主要包括：出让人名称、地址；拟交易地块位置、面积、用途、规划指标、土地使用年限；竞买人资格要求及取得竞买资格的办法；领取交易文件时间、地点和方式；确定竞得人标准和方法等内容。

2．2．4竞买人办理竞买申请，对其资格进行审查

审查竞买人提交的申请文件是否符合要求；是否足额、及时交纳竞买资金。

2．2．5实施挂牌交易

按照挂牌公告规定的起始日，将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，包括宗地位置、面积、用途、使用年限、规划要求、起始价、增价幅度等内容。竞买人报价并更新挂牌价格，在挂牌截止时按照报价情况确定挂牌成交与否。对于挂牌终止转入现场竞价的，按照价高者得原则确定竞得人。挂牌时间不得少于10个工作日。

2．2．6签订挂牌交易成交确认书

挂牌出让地块成功交易后，出让人与竞得人双方签定成交确认书。

2．2．7资料存档

3．政策执行中的问题和思考

土地资产数额巨大，并且具有价值增值性和供给稀缺性等特点，随着土地使用权出让工作的深入开展，一些问题也逐渐显露出来，需要我们及时地总结与思考。

3．1传统土地使用权挂牌出让方式的弊端

传统手工现场式的土地使用权挂牌出让的弊端主要表现在以下两点：

首先是交易透明度有待提高。土地使用权出让计划和土地供应信息应该及时充分向全社会公开。各地表现差距很大，有的地方服务意识强，做的及时、细致；而有的地方却没有做到位。这是政府提供服务的重要职责，也是形成市场竞争环境的重要前提。

其次是交易效率不高。组织土地使用权挂牌出让活动，竞买人要咨询业务、进行宗地踏勘、领取挂牌出让材料、办理竞买申请、交纳保证金、现场报价等等。出让人则要进行各个环节的管理和服务工作，从准备前期材料到成功交易，至少要2个月时间。

网上挂牌出让国有建设用地使用权的新思路可以使挂牌交易透明度更高，开放性更强。

网上挂牌出让国有建设用地使用权，是指由出让人在网上挂牌出让公告、挂牌须知等拟出让宗地信息，按要求自动接受申请人的竞买申请，确认申请人竞买资格，确认是否成交的过程。网上挂牌出让成交后，符合成交条件的，出让人要与竞得人及时签订书面成交确认书。

3．2竞得人价高者得确定方法简单化

只认高价，以出价最高为条件确定受让人的方法过于简单，忽视了对其他情况的综合考虑。有关于土地价格不断攀高、地王频现、房价居高不下受到了广泛质疑，有人更是直接表示，是土地出让“价高者得”的确定方法，推高了地价，也间接导致房价的高涨。

在挂牌出让过程中，政府部门可以在挂牌出让文件中设定一些限制条件，比如：工业用地，出让文件中应当明确拟出让地块的投资强度要求、产业类型、具体地类等内容；再如住宅用地，用于建设保障性住房的，可以在挂牌出让时设定合理的土地上限价格，当竞买报价达到这一价格时，就不再接受更高报价，而是通过现场投报配建保障性住房面积的程序并按投报面积最高者确定竞得人。

3．3土地利用粗放状况仍在延续

我国经济的高速发展给社会和人的心理都带来很大影响，一些官员急功近利，惦记着位子，热衷制造“短、平、快”政绩，不惜滥用权力，以环境和资源为代价，粗放用地、挥霍用地，透资未来，亟待引起相关部门重视。

当务之急是改变带来诸多问题的GDP政绩考核机制，将民生、环保等问题作为考核的重要指标。让地方官员不再以环境、资源为代价满目追求GDP，使生态环境免遭严重破坏，节省宝贵的土地资源。

3．4弄虚作假、问题时有发生

在土地使用权挂牌出让中，弄虚作假、问题时有发生。有的为特定竞买人“量身定做”前置条件；有的以集体研究决定、招商引资的名义；有的以打招呼，批条子等形式违规干预土地挂牌出让；个别腐败分子违背土地市场规律，利用行政职权，搞权钱交易，攫取巨额的地价差额。

目前，有些城市的土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。成为名副其实的“土地财政”， 土地出让金的使用鲜受权力约束，缺乏有效监管，这是导致腐败案件屡见不鲜重要原因。

要防止土地出让中的不正之风和腐败行为，各级监察机关要认真履行职责，应加大查处力度，对于领导干部以任何形式违反规定干预和插手挂牌出让甚至的，要提高违规违法成本，予以严肃处理。监察部、国土资源部要在全国深入开展专项执法检查工作。发现问题要及时纠正、严肃处理，有效遏制土地交易中的腐败行为。

4．结语

国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让中，比较而言，挂牌活动实施的时间较长，程序也更为复杂。土地使用权挂牌出让运行过程中，由于体制机制、利益驱动等原因引发的问题多种多样。土地――人类赖以生存和发展的基础，正在成为与能源一样制约可持续发展的主要因素。期待广大学者深入研究、主动创新和大胆实践，探索出更加适合我国经济社会发展的土地使用权挂牌出让政策。

参考文献：

[1]《中华人民共和国土地管理法》[M].法律出版社,2007.

[2] 岳晓武、雷爱先主编.《土地招标拍卖挂牌理论与实务》[M] .北京：中国财政经济出版社,2008.10