对完善国有企业内部控制环境问题的研究

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摘要： 内部控制是指经济单位在经济活动中建立的一种相互制约的业务组织形式和职责分工制度。内部控制的目的在于改善经营管理、提高经济效益。对于国有企业来说，在怎样的环境下才能实施有效的内部控制是企业管理层与监管者所共同面临的问题。本文以重庆市能源投资集团有限公司（以下简称：重庆能源集团）为例，尝试对国有企业的内部控制环境做出分析。

关键词： 国有企业； 内部控制； 环境

国有企业是指由中央或地方政府投资，按照《公司法》设立的从事生产经营活动的组织，包括国有独资公司、国有控股公司、国有参股公司。近年来，随着国有企业逐步参与国际竞争，国有大中型企业由于主观和客观原因导致内部控制环境差、风险难以控制。为防止潜在风险最终造成实际损失，改善国有大中型企业内部控制环境就成为不可缺少的应对方式。2008年6月28日，财政部等部委联合了《企业内部控制基本规范》（简称《基本规范》），上市公司已于2009年7月1日起实施，之后我国国有大中型企业也相继执行。该《基本规范》中提到内部控制要素包括：内部环境、风险评估、控制措施、信息与沟通、监督检查。

内部环境是实施内部控制的基础，主要包括治理结构、组织机构设置与权责分配、企业文化、人力资源政策、内部审计机制、反舞弊机制等内容。对于国有企业来说，随着市场竞争的日趋激烈，健全企业内部控制环境，完善企业内部控制制度已经成为国有企业增强竞争力、促进企业发展的重要保证。

一、阻碍国有企业内部控制环境建立的主要因素

大部分国有企业事关经济命脉，由于特殊的政治和经济地位，在追求经济利益的同时承担了很多社会职能，“特事特办”的情况时有发生。以重庆能源集团为例，作为市政府实施能源战略的重要载体，承担了很多社会职能，包袱重、维稳压力巨大。一是在过去几年电煤价格不到位，每年损失10亿元收入的情况下，提供9亿元担保对口支援3个区县工业园区建设；投入4亿元用于采煤沉陷赔偿、修建乡村公路、改善村民供水设施；投入6亿元支持政府推进棚户区改造工程。二是弱势群体庞大，维稳压力大。集团拥有30万职工及家属，占全市总人口1%。庞大的职工队伍给稳定工作增加了难度，加之近年来淘汰落后产能任务重，需妥善解决职工安置过程中各种矛盾，进一步加大了维稳压力。

二、国有企业内部控制环境存在的主要问题

（一）治理结构、组织机构需流程化改造

重庆能源集团整合五年来，在公司治理结构上做了很多工作，成立了集团产权部门，把整个集团治理结构优化作为重点工作。经过几年的努力，目前集团所有的法人企业均设立了董事会、监事会或执行董事、执行监事。

虽然近年来集团在组织机构方面也根据外部环境的不断变化做了相应调整，但“直线职能”制的基本模式没有根本改变，其优势在于专业化分工可以提高生产经营效率，其最大的弊端在于将一个完整的业务流程人为的切割为分散的条条块块，造成了企业内部协调成本的提高。但目前国有企业完全按照流程化对现有的组织机构进行改造的条件也是不具备的，尤其是像重庆能源集团这样的生产企业，其生产经营方式仍然是“大批量多品种”，而不是单一的项目制。目前国有企业应该在保持“直线职能”制的框架前提下，强调部门之间的“无边界合作”，强调“补位”甚至“越位”，而不能“不到位”，这也是“流程化改造”在当前的主要任务。

（二）组织机构设置与权责分配

随着重庆煤炭资源的枯竭，重庆能源集团目前面临的最大问题是向外拓展，但一方面：由于煤矿新井建设投资大、周期长，风险很难控制；另一方面：由于组织机构设置与权责落实不到位等问题，使得投资项目效益极差，投入产出极不匹配。

（三）人力资源政策落实不到位

由于国有企业领导干部任命受市政府、市国资委的管理，企业自身无法完全在人力资源市场上寻找适合的管理人才，与此同时也缺乏相应的退出和流动机制。在一般员工层面，同样缺乏录用和解聘机制。一方面，国有企业承担了很多社会责任，必须完成接受复转军人指标，解决企业内部子女等，另一方面，解聘时必须要考虑对当地社会和政府可能造成的不利影响等。

（三）企业文化方面缺乏风险意识

在文化方面，大部分国有企业比较封闭，包括地理位置造成员工流动性较低，年龄结构不合理，人员沉淀较多，企业和员工风险意识薄弱。相当多数的企业经营管理人员出身于专业技术背景，对于孕育于市场竞争下的风险管理缺乏必要的认识，更勿论相应的管理规划。基层员工安于现状，缺乏进取精神，甚至抵触风险管理和内部控制。在此文化背景下，国有企业在战略目标制定、管控模式设计以及投融资和日常经营行为中缺乏对风险的全面思考和相应防范，企业对风险管理的认识大都停留在职能管理的层次上，认为内部控制就是财务部门的事情，和自己无关。在控制措施上，无论是事前风险应对还是事后危机处理，都仅仅是从具体单一的流程、技术层面去把控，风险管理缺乏必要的高度，也没有得到企业高层的必要关注，同时由于目前可以利用的风险管理工具也较匮乏，企业缺少必要的风险防范手段。

三、完善国有企业内部控制环境的措施

（一）制定专门针对国有企业的内部控制标准体系

鉴于国有企业自身在所有权和经营目标上的特殊性，以及多年来特殊管理体制下形成的内控难点问题，如果能够制定专门的国有企业内部控制标准，将对国有企业统一认识、规范管理，有的放矢地建设、完善和执行内控制度起到十分积极的推动作用。

（二）规范和完善法人治理结构

在国有企业内部完善法人治理结构必须做到职责清晰、相互制衡，要明确董事会、监事会和管理层的职责，使决策系统、管理系统和监督系统各司其职，有效制衡。首先，要做到董事会成员与管理人员分开，董事长不得兼任总经理。同时，聘任具有专业知识和管理经验的人员担任独立董事，以加强对企业管理层的监督。其次，要强化监事会的独立性，在设置上保证监事会与董事会平行的地位，在人员构成上也要避免受制于董事会的状况。另外，要注意处理好企业党组和法人治理结构间的关系。党组的职能主要是决策企业的方向性问题，尤其是关系到企业的政治责任和公共责任方面的问题；履行人力资源控制职能，体现党管干部原则，从政治素质和道德品质的角度对企业管理人员进行选聘和考核；同时，履行对企业经营管理的部分监察职能。企业应制定规范的党组决策范围和决策程序，使党组与董事会、监事会、管理层权责清晰、协调运作。重庆能源集团产权部门在整合这几年来，一直致力于规范和完善法人治理结构，卓有成效。

（三）理顺集团与下属企业间的关系

国有企业需要理顺产权结构，健全母子公司管理体制，合理设置管理层次。重庆能源集团公司目前通过外派高管、内控审计、业绩考核等一系列切实可行的方式加大对下属企业的管理并采用了主营业务收入、净利润、净资产收益率、成本费用利润率、重大工程节点目标完成率等一系列指标对二级企业进行考核。鉴于目前重庆能源集团投资项目多、投资效益不好的现状，集团应考虑将考核范围扩大，设定对重点项目投资的考核。

（四）建立全面预算管理体系

全面预算管理是指企业通过预算的形式规范各级管理者的经济目标和行为过程。从内容看，包括经营预算、财务预算、投资预算等。从控制环节来看，主要有预算编制，预算执行、纠偏和调整，决算和评价。预算编制实际上是事前的内部控制，通常采用上下结合的方式。预算执行中要求各子公司在日常各项经济活动中应当严格执行各自的预算指标，每季对实际发生情况与预算指标进行比较分析。并建立预算重大差异汇报制度，对预算执行过程中出现的偏离幅度超过10%的事项，要求各单位应当在事项发生后及时向集团报告。当出现一些状况导致原预算目标难以达到时要进行预算的差异分析，若不需要调整预算目标就要纠正偏差。对预算目标的调整一般要有严格的限制条件，程序上必须经集团审核批准，并且通常每年只调整一次。重庆能源集团公司将根据各子公司预算执行情况对其进行评价，并以年度决算情况作为二级企业考核的主要依据。

市场经济条件下的企业需要良好的内部控制环境，越是优秀的企业，规范管理越有无形的作用。优化国有企业的内部控制环境是一个循序渐进的过程，需要结合外部环境的实际情况，根据企业的特殊情况和出现的问题不断完善；同时也需要企业所有人员的共同努力，来完善我国国有企业内部控制环境。

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