交易成本与财富效应

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【摘　要】 文章通过分析中国开展土地发展权流转的制度环境，和成都在该制度环境下面临的约束条件和激励，考察成都在开展土地发展权流转方面的系统性实践和操作模式，基于交易成本理论分析，如何让金融系统为土地发展权流转发挥更大的作用。

【关键词】 产权 交易成本 财富效应

引言

起源于控制污染和环境保护的外部性问题，庇古提出，应该通过政府的直接控制或者财政激励来引导厂商矫正。但是，科斯提出了一种私人解决方式，那就是只要产权明晰，交易成本较低，经过相关当事人的志愿协商和谈判，就能够导致一种有效率的结果。根据竞争市场理论，我们知道如果产权能够完全的明确，那么空气、土地、水都可以成为市场中进行交易的的商品。如果交易成本很低的条件下，那么拥有者就可以很容易的保证资源被用于最好的用途，从而实现帕累托最优。

在实践中，科斯定理被用于"发展权的交易"。在环境保护方面，用于污染许可证的交易。美国最早出现的土地发展权转移（TDR, Transferrable development rights）是科斯在土地交易市场的一个典型利用。它是将一块土地的非农用开发的权利即土地发展权通过市场转化到另一块土地。这就是说，如果我们对一个地区（比如偏远山区的）的非农业用地开发权，通过市场卖给另一块地（中心城市郊区）。在美国土地发展权交易从1970左右开始实施，这种策略能够达到既保护了农地、自然保护区，又开发了城市的目的。

自2003年成都是把城乡统筹作为施政纲领以来，有关土地发展权转移和交易的实践这个城乡统筹试验区展开。成都市将土地经营权明晰化，并从中抽取出土地发展权，通过建立一个土地发展权交易流转的市场，让农民在一定程度上分享土地增值的财富效应。土地发展权包括：农地变更为非农用地的发展权或称之为农地发展权；未利用土地变更为农用地或建设用地的发展权；在农地使用性质不变的情况下扩大投入的发展权；在建设用地上进行建设的发展权。

1. 成都土地发展权流转的制度环境和缘起

1.1土地发展权流转的制度环境

土地发展权流转面临最基本的制度环境是以《中华人民共和国土地管理法》为主干，以国家土地政策为辅助的制度体系。我国政府土地管理是通过对土地利用实现总体规划和年度土地利用计划来实现的。土地规划一般指在土地利用的过程中，为达到一定的目标（推进城市化、保护耕地等），对各类用地的结构和空间布局进行调整或配置的长期规划（规划期限一般为15年）。而土地年度计划是政府根据土地开发利用的自然和社会经济条件，历史基础和现状特点，国民经济发展的需要等，对一定地区范围内的土地资源进行合理的组织利用和经营管理的一项综合性的技术经济措施。土地利用总体规划的原则上讲一个地区在规划期间的实际新增建设占用耕地数量不能超过规划指标，并且也必须符合土地规划的空间布局。同时，每年有个一年度土地计划指标。土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。因此，土地规划必须同时拥有规划指标和计划指标，农用地尤其是耕地才能够转化成建设用地。为了保护耕地，维护国家粮食安全，我国对耕地进行了严格的保护。

国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。

1.2成都开展土地发展权流转的缘起

自2003年中央提出科学发展、城乡统筹的新方针，成都市把城乡统筹作为施政纲领。但是到2007年却发现如下事实：2003年起，成都为推动城乡一体化改革，投入“三农”财政资金成倍增加，2003年为10亿元，到2007年已达到117亿，但是城乡居民的收入差距却只由2003年的2.66：1降到2.61：1。当然，这里面有他内在的逻辑理由，那就是生产要素自然向收入报酬高的城市地区流动而带来的收入差距快于财政补贴的速度。一个地区要发展经济必须要通过城市来带动。只要城市化，产业化才能带来经济的快速增长，才能够给政府带来更高的经济激励。也只有城市化之后，一个地区或者国家才有能力和激励来解决农村发展问题。要推动城市化的进程，土地是城市扩张一切的基础。要发展城市必须占用大量现有的耕地面积，这和耕地保护指标和基本农田保护政策相矛盾。

同时，城市化需要征地，征地意味着低价从农民手中获得土地，然后利用市场拍卖高价卖出。这既推进了城市化的发展，又提高了地方财政的收入，但却间接损害了农民的财产权利和收入。所以征地往往带来了因此既要推进城市化又要统筹城乡提高农民收入对地方政府而言是一个两难的境地。

2. 土地发展权流转的基石和财富效应

如何破解上文提出的难题，成都市在现行的土地管理制度下启动变革，即维系和推进城市化不动摇，让农村和农民通过土地发展权的流转和集中，享受城市化带来的资本利得。

2.1流转发展权的基础：权利结构清晰

根据科斯定理第一种表述，产权的界定是市场交易的必要前提。因此要实现土地发展权的流转，必须对农民与农民之间、农民与政府之间，对土地的权利边界进行界定。要明确权利，首先要知道农民拥有什么样的权利。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。那么农民作为个体没有土地所有权，但是拥有经营承包权。因此农民拥有转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权的权利。同时，农民对宅基地拥有用益物权。其次，是将每个农民之间的权利界定清晰。由于，自上个世纪50年代以来，国家和政府已经有半个多世纪没有提供普遍的、联系的产权确认。这就意味着，人口的死亡、生育、出嫁、外出等种种原因带来土地原来明确的权利变得不那么明确。因此，需要政府通过实际的入户动员、实地测量、农村集体评议和公示、法定公示、最后明确产权到每一个农户。

2.2流转土地发展权的效用：财富效应

随着城市化、产业化的集聚和集中，当各种资源都向城市寻求报酬机会时，土地的需求越来越大，同时由于土地的固有特性：供给完全无弹性。那么土地价格飞速的增加就成了必然。以成都市为例，在2003年到2007年，成都市中心城区国有土地拍卖价格从每亩55.47万元上升至276.万元，上升达四倍。这也给，政府尤是地方政府带来了巨大的财富和收入，就成都而言单就2007年的土地纯收益就高达421.5亿元，高于同期预算内的财政收入和财政支出。

如何让农民享受也享受土地增值的财富效应呢？流转土地发展权。如上文所述，同样面积的土地，用于农业和用于建设用地的收益存在着巨大的级差。因此，将农业用地转化为建设用地就有极大的经济激励。但是同时存在着，国家的政策体系约束，那就是前面提到的总体规划指标对建设用地是有控制的；和土地空间布局的约束。因此对政府而言就面临在既定的指标和特定的土地空间布局下面，开发更多的建设用地这样一个题目。题目的破解来源于，这样一个政策空间：增加城镇建设用地与减少农村建设用地挂钩。挂钩就意味做能够将农村的建设用地即宅基地同城市需要的建设用地指标进行置换。因此，将农民进行集中安置就能有很大的宅基地指标同城市建设用地进行置换。这就是土地发展权的流转。通过土地发展权的流转，农民能够分享到的收益除了现金流入，还包括由此带来的新的农村面貌和房产的长期增值。

3. 发挥金融系统作用，降低流转发展权的交易成本，增加农民财富

3.1基于交易成本的土地发展权流转

在最广泛的意义上，交易成本包括那些不可能存在于一个克鲁梭·鲁滨逊（一个人）经济中的所有成本。在联合生产的情况下，不同类型的交易成本通常只是在边际上才能区分开。它们不仅包括那些签约和谈判成本，而且也包括度量和界定产权的成本、用契约约束权力斗争的成本、监督绩效的成本、进行组织活动的成本、耗费租金的等待成本。

所有这些成本通常只有在边际上是可分离的，比如雇佣一位律师，赋予其权利，这有利于帮助谈判签订一个契约；雇佣一位经理来监督绩效有可能帮助组织经营活动。换言之，如果我们能够识别不同条件下的相关边际成本的变化，有关行为解释源自于交易成本约束的结论就具有经验上的可操作性。那么土地发展权就可以在基于交易成本上进行剥离，然后进行交易，实现流转。由上文知道，土地发展权包括：农地变更为非农用地的发展权或称之为农地发展权；未利用土地变更为农用地或建设用地的发展权；在农地使用性质不变的情况下扩大投入的发展权；在建设用地上进行建设的发展权。因此，同一块土地可以将其发展权分离剥离出来，然后进行交易。

一个很成功的分离就是地票。地票是将农村宅基地极其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标作为一种土地发展权从土地中剥离出来，用于市场交易。地票运行的全过程分为复垦、验收、交易和使用四个环节，即：按照规划和复垦整理规程，在农民自愿和农村集体同意的前提下，将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村建设用地，进行专业复垦变为耕地；经土地管理部门会同农业部门严格验收后，对复垦产生的耕地质量和数量进行把关，确认腾出的建设用地指标作为地票的来源；地票通过农村土地交易所面向社会公开交易；购得地票的单位在城市规划区内选定待开发的土地，由区县（自治县）人民政府办理征收转用手续并完成补偿安置后，按招拍挂有关规定取得国有建设用地使用权。

3.2让金融体系在推动土地发展权流转发挥应有的作用

金融体系是一个经济体中资金流动的基本框架，它是资金流动的工具（金融资产）、市场参与者（中介机构）和交易方式（市场）等各金融要素构成的综合体。如何让金融系统推动土地发展权流转呢？必要好的办法是将土地发展权股份化。让农民持有对土地发展权的股份，从而真正持久的享有土地增值的财富效应，和实现土地的规模化经营。

3.2.1土地发展权股份化让农民持续享有土地增值的财富效应

在前面提到的农民的宅基地换城市建设指标上农民得到的补偿水平差异很大。在早期政策的补偿水平很低（每亩只有几千元、最高1.6万元），后期政策补偿水平高（每亩在2.5万元到10万元的区间）。可以预见到的，随着时间的推移，补偿的标准会越来越高，并且其增长速度高于正常的同期土地要素的报酬。那么先期被征地的农民或者交换的农民将会受到很大的损失，权利遭受很大的侵害。因此如何平衡和调和跨时期的矛盾成了一个问题。同时，政府对农民和农村的返还比例很低。正如前面论述的，返还比例仅有1%，如何让农民更多的享受权利，而对政府的土地财政收入消极影响不大。

两个难题可以通过将土地发展权股份化来解决。让农民享有对土地增值的财富效应。那就是有政府专门组建一个国有控股的土地征收、拍卖公司。农民根据其被征收的土地和享有一定的股权，到期根据股份分享土地增值的红利。这样既能调和不同时期土地征收补偿差异的矛盾，又能一定程度调和政府和农民的矛盾。农民就享受了财产权带来的 财富和收益。

3.2.2土地发展权股份化，推动土地实行规模化经营

当前成都市场土地市场上各类土地的发展权的交易还处于初级阶段，官方市场目前只限于为土地发展权的流转提供有效的信息平台，更多的土地发展权的交易发生在场外市场。那么场外市场面临的信息不对称和市场交易耦合的要求高，必然带来巨大的交易成本，从而限制了土地发展权的流转。

如果将土地发展权股份化，将土地按地理区位、肥沃程度（用土壤有机质和土壤全氮作为指标）、当前用途、期望用途（用途包括农用地、建设用地、未利用地）、交通便利程度、土地平坦系数进行规范化，然后进行土地发展权交易。那么市场资本会根据土地的特性和利用价值，选择最优的利用方式，并且通过发展权的集中，更容易实现规模化经营，发挥资本的规模效应。同时，农民能够持久的获得土地发展权带来的财富效应。

3.2.3土地发展权股份化，更有利于国家对土地的整体规划和监控

国家的土地规划要实现下面的目标：严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；提高土地利用率；统筹安排各类、各区域用地；保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；占用耕地与开发复垦耕地相平衡。要实现这个目标很重要的一条，就是要有对土地利用的一个非常完善的信息系统。而土地交易市场是通过资本力量的博弈，对土地信息的了解比一般的调查更透明，跟具有可信力。换言之，土地发展权的交易市场，为国家土地规划和监控提供了另外一个信息渠道。同时国家可以通过对土地发展权交易市场的影响来达到对土地规划的宏观调控或者微观调节。

参考文献：

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[3]周其仁.农地产权与征地制度--中国城市化面临的重大选择[J]. 经济学(季刊). 2004(04).

（作者单位：中国工商银行资产管理部）