宏观审慎监管及我国央行监管启示
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国际金融危机以来,各国监管当局深入反思,单一银行机构的低风险经营无法防范金融体系系统性风险的发生,因此,以金融体系为监管对象的宏观审慎监管逐渐得到国际认同。在宏观审慎监管原则下,美联储职能不断扩大,为我国央行实施有效监管提供了“前车之路”。
一、宏观审慎监管的产生背景
对金融机构的监管通常可以分为限制性监管和审慎性监管两类。审慎性监管是指为了维护金融系统的安全稳定,以比率监管、内部控制等作为运营条件,以风险高低作为筛选标准的一种监管理念与做法。宏观审慎监管与微观审慎监管是审慎监管的两大分支,两者有着不同的监管目标,由于微观审慎监管注重单一银行机构的稳健运行,未关注整个金融体系的稳定性,因此,近年来发生的金融危机,如东南亚金融危机、美国次贷危机等都对微观审慎监管提出了挑战。自国际金融危机以来,宏观审慎监管被国际社会重视起来,国际清算银行、国际货币基金组织、G20伦敦峰会都对宏观审慎监管原则进行了诠释与深入研究,美国也按照宏观审慎原则进行了金融改革,一是将美联储打造成“超级监管者”,全面加强对大金融机构的监管;二是设立新的消费者金融保护署,赋予其超越目前监管机构的权力。其中最引人关注的是,美联储作为美国中央银行,将被赋予更多的金融监管权限,以期有效发挥宏观审慎监管效能。
二、何为宏观审慎监管?
1、宏观审慎监管的特点。表1对宏观审慎监管进行了解读,即宏观审慎监管将整个金融体系作为一个投资组合,以其作为监管对象;监管重点在于找出影响金融稳定的因素,对金融稳定的脆弱性进行准确评估,关注金融体系面临的共同的风险暴露,并做出风险预警;监管视野扩大化,关注国内、国际对金融稳定的冲击影响。
2、宏观审慎监管具有时期性与时点性。时期性关注金融系统性风险的时间积累,采取措施抑制金融体系固有的顺周期性问题,寓干预手段于周期之内。时点性关注特定时间内金融机构的两类风险:一是金融机构受相同或相似资产影响所产生的直接风险暴露,二是金融机构之间的业务交叉而导致的间接风险暴露,针对上述两类风险采取相应的措施将整个金融体系风险损失控制在局部,从而控制“尾部风险”。
3、宏观审慎监管的政策框架。
三、宏观审慎监管:我国央行的监管方向
宏观审慎监管的性质要求监管部门能够洞悉全局,及时获知整个金融体系的风险信息、处理单个机构或部门中出现的问题,具备独立、可信和透明的性质,协调各部门关系,从而保证金融体系安全、稳健发展。由于我国央行具有三大职能,即发行的银行、银行的银行、和政府的银行,央行在宏观把握经济趋势和控制市场风险上更具优势,因此,宏观审慎监管是央行职能的必然体现。
四、现阶段,我国央行实施宏观审慎监管的局限性
如图1所示,宏观审慎监管为自上而下的监管,现阶段,我国央行发挥监管职能受以下制约:
1、我国央行的定位具有局限性。我国现行的金融监管体制妨碍了宏观审慎监管的实施,“一行三会”是典型的多头监管制,不仅使得对“影子银行”体系缺乏有效的监管,还制约了功能监管模式的建立,更难以对金融创新产品进行有效监管。上述监管体制制约了对系统风险的认识与把握,未建立有效防范系统风险的基础性保障。
2、我国央行的监管对象具有局限性。目前,我国央行的主要监管对象为商业银行,而商业银行仅仅是有可能给金融系统带来严重风险的机构之一,其他可能对金融稳定造成威胁的机构,如投资银行业务为主的银行控股公司、对冲基金、保险公司等均不属于央行监管范围,监管对象具有局限性,无法成为真正意义上的金融体系“系统性风险监管者”。
3、我国央行的监管职能具有局限性。我国央行目前不具备对金融市场全方位监管的职能,监管范围未扩大到金融市场支付、结算和清算系统的权力以及金融衍生品的场外交易等内容,也不包含实体经济构成系统性风险的金融机构、金融融产品和操作行为,无法阻止金融机构在实质性监管缺位的情况下发展成过度杠杆化的庞然大物。
4、经济形势较为复杂,难以有效判断。由于商业周期的规律难以把握及监管当局很难预测到经济拐点,资产泡沫难以发现,而监管当局对于资产泡沫的长期监管又妨碍了经济的正常发展,因此,监管当局要密切监测金融体系并保证监管当局随时进行干预的能力,这就对宏观审慎监管当局提出了更高的要求。
五、我国央行的宏观审慎监管启示
1、强化央行金融稳定职能。授权央行进行反周期资本监管,缓解银行体系顺经济周期效应,提升银行资本的质量。央行要着眼于整个金融领域,负责整个金融体系的系统性风险,特别是跨市场、跨行业的风险,监管对象除商业银行外,还应包括证券公司、保险公司、场外金融产品和交易、投资银行、特殊目的实体等“影子银行”。要遵循巴塞尔委员会意见,依托较为完善的宏观审慎监管制度,利用宏观审慎监管工具,组织开展银行评估、监管压力测试,识别有重要性影响的金融机构、产品和市场,并实施额外的监管。
2、赋予中央银行更大的系统性风险监管职能。这是强化金融宏观审慎监管的重要方式,也是近期美、欧金融监管改革的核心内容之一。央行的宏观审慎监管负责监管整个金融体系的系统性风险,要从国际经济指标、国内宏观指标、国内区域指标等多个层次上建立起系统性金融风险预警指标体系。
3、搭建央行与金融机构间的信息共享平台。宏观审慎监管需要足够的数据支持,才能在承受压力时能够有更迅速的反应并做出更好的决策,这需要宏观审慎监管部门与金融机构间充分协调与沟通,共享数据和信息。应当建立宏观审慎监管共享数据库,建立统一的、独立的、可自动生成统计指标和金融监管指标的金融信息系统,形成统一、集中、高效的金融信息来源,实现信息资源共享。各类金融机构要积极配合央行实施宏观审慎监管,及时提供资料,各金融机构有义务及时给央行提供资料,保证央行准确进行风险评估并提出监管要求。
4、拓展监管视野,实现国际联合监管。加强国际交流和政策协调,在信息提供、相互磋商、技术合作等方面展开国际合作,建立监管团制度,以对大型跨国金融机构为对象进行联合监管,增强监管政策的协调性,共同减少和防止监管套利的出现,避免监管漏洞。
5、发挥宏观审慎监管与微观审慎的互补作用。宏观审慎监管与微观审慎监管共同隶属审慎监管的范畴,在宏观审慎监管着眼于宏观监管层面的同时,也不可忽略单个金融机构的风险,从全局出发,在宏观审慎和微观审慎之间找到一个平衡点,发挥宏观审慎监管和微观审慎监管之间的互补作用,缓解二者之间的对立和冲突,对金融监管的长、短期目标进行协调,对不同类型的银行、不同区域的金融机构实行多样化监管。宏观审慎监管的基础是微观审慎监管,宏观审慎监管目标的实现要通过金融机构之间的配合及微观审慎监管手段辅助。
参考文献:
[1]李宗怡、冀勇鹏,《对我国实施银行业宏观审慎监管问题的探讨》,《当代财经》2003年第7期。
[2]李妍,《宏观审慎监管与金融稳定》,《金融研究》2009年第8期。
(作者单位:中国人民银行沈阳分行营业部)