构建城乡一体化社保体系关键在农村
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目前，许多外地农民工也与城镇职工一样有了一本养老保险手册，其社会保险费用由用人单位缴纳，某些省市建立了城乡一体化的最低生活保障制度。种种迹象显示，一张与城镇对接的农村社会保障网正在悄然编织。党的十六大提出，全面建设小康社会必须统筹城乡经济社会发展。而构建城乡一体化的社会保障体系是统筹城乡经济、构建和谐社会必须解决的课题。我国是一个农村人口占绝大多数的发展中国家，13亿人口，8亿在农村。因此，在城镇社会保障体系日益完善的情况下，要构建城乡一体化的社会养老保险体系，关键在农村。
一、人口老龄化，农村养老问题比城镇更加尖锐。根据2000年第五次人口普查资料，中国农村65岁以上的老龄人口占农村人口的7.35％，已超过城镇的6.3％的水平，进入“老龄化”时期。而65岁以上靠离退休金生活的老年人主要分布在城镇地区，农村地区老年人绝大部分只能依靠家庭养老，但是家庭结构的不断变化、家庭规模小型化的发展趋势以及土地保障功能的不断弱化，使以家庭为单位的养老保险方式受到挑战，迫使农村养老保险方式逐渐从家庭养老保险向社会养老保险过渡。所以，需要建立一个新型的农村社会养老保障体系，以应对当前面临的严峻的老龄化挑战。如果不首先解决农村的社会保障问题，将直接影响农村发展和社会安定。
二、农村经济落后，参保意识淡薄，农村养老保险扩面任务比城市更加艰巨。城镇职工社会保险制度建于上世纪80年代初，通过近几年的宣传以及政策的日益完善，已经深入人心，单位是否参保成为他们自主择业时优先考虑的条件。即使未就业，也会以个体形式参保。而在农村，几千年都是以“养儿防老，积谷防饥”的传统式的家庭保障，而且农村家庭的子女多于城镇，既然养儿可以防老，养老保险在农村也就变得无足轻重，更何况绝大多数农民比较看重现实利益和眼前利益，而养老保险是先投入后收益，这种投资方式农民很难认同。因此，农民的参保积极性普遍不高，即使当时参保了，还是不断地有人在退保。比如淳安县农保的退保率为6%，大部分农民都把所拥有的土地作为自己最后的保障。所以，在农村要开展社会养老保险制度的难度是显而易见的。
三、目前农村社会养老保险制度不完善，对改革的需求更加迫切。现行社会保障的城乡二元体制，造成了城乡人口享受生存权利的不公平，也阻碍了城乡一体化的进程。目前，城镇社会养老保障体系已渐趋完善，而农村社会养老保险使用的仍然是1992年民政部出台的方案，推行了10余年，1998年基本停止运行，现在的模式在设置上采用了诸多商业保险的做法，社会保险特征不明显。最突出的问题是不能保障农村弱势群体的利益，无法从根本上解决他们的后顾之忧，而且近年来为确保基金保值增值，仅限于在利率调整上做文章。近年来利率一降再降，从投保农民的角度看，投保的积极性明显受到影响。另一方面，缴费机制缺乏社会性，给付水平低。现行的城镇职工基本养老保险制度，是社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度。以淳安县为例，单位缴纳20%，个人缴纳8%，按现在的给付水平，每月可有600元以上的退休费；而现行的农村养老保险则是以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家在政策上予以扶持。事实上，集体补助对绝大部分村组来说是无法兑现的空头支票，所以参保实际上是完全由个人出资的个人储蓄保险，是以个人账户积累制为基础的保险，每月仅得几十元。因此城乡保障政策的差异很大，存
在明显的不公平，挫伤了农民参保的积极性，阻碍了农村社会保险事业的发展。
建立城乡一体化的养老保险制度是时代的呼唤、社会发展的必然趋势。我认为，首先要给农保重新定位，合理设置农保制度向城保制度过渡的通道。即在设置新制度的框架中留有“接口”，待条件成熟时，以便与城保制度相对接，最终实现城乡居民养老保险制度一体化。
一要加大宣传力度，让社会保障政策深入人心。任何一项政策的推行，对于老百姓来说，都有一个接受的过程。特别是农村地区，养儿防老、靠天吃饭的观念根深蒂固。要转变农村的养老观念，必须从政策宣传入手，把社会保障政策的宣传工作与乡镇经济建设有机地结合起来，充分利用乡镇劳动保障站这一平台，采用多方位、多渠道的宣传手段，把政策、道理给农民讲透，用算账的方式让农民心中有数，消除农民普遍存在的“怕政策变、怕干部换、怕不划算、怕不兑现”的心理。
二要完善农村社会养老保险政策，建立适应农村人口城市化趋势的多层次的保障体系。由于经济发展的不平衡性在农村地区尤为明显，因此，从区域上讲，经济发达地区可以建立完善的农村社会养老保险制度，加大力度向养老保险社会化迈进。经济不发达地区要区别不同对象，采取不同的缴费方式和缴费水平，可以从重点人群先行。所谓重点人群，是指已经城镇化的农村人口、村干部、农民工及弱势群体、失土农民等。对于有固定收入、固定职业已经城镇化的农村人口，应突破户籍的局限，将他们纳入现在的城镇社会保障体系。对已经进入城市，但还没有比较稳定的职业和收入的农村人口或农民工，可以实行“低门槛准入，低标准享受”的办法，同时规定凡雇用农民工的企业必须给农民工参保，尽快做到应保尽保。对现在大部分仍在农村从事农业的人口，在家庭保障和土地保障的基础上，国家强制性的养老保险与养老储蓄相结合，逐步形成积累，以便向养老保险社会化过渡。对失地农民和一些困难户家庭，建立最低生活保障制度，体现政府的“兜底”和对农村人口的社会保障责任。
三要建立农村社会养老统筹基金，使农村社会养老保险逐步与城镇社会保险融合。城乡养老保险体制的融合问题，实质上是指养老保险中的社会统筹部分的衔接问题。城乡参加社会养老保险的个人账户部分的对接，可操作性强，无论多少，每个人固定一个账户，关键是统筹部分的衔接问题。只有当政府建立专项基金，定向扶持农村养老保险，才可能真正实现城乡养老保险体制的融合。由于目前农村养老保险津贴主要是由乡镇、村办企业或集体出资补贴，实际上大部分是个空壳，没有真正规范，因此不可能直接与城镇对接。今后可从农村集体经济收入和对农村相关补贴中提取一定的比例，建立农村社会养老统筹基金，而城镇则逐步降低统筹部分的比重，使得农村逐步接近或达到城镇职工养老保险统筹部分的水平。
（作者单位：淳安县社会保险服务中心）