解读东盟地区多边合作框架三原则

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亚太地区正在成为全球新格局中的一个关键地区。这里地区合作机制众多,但这些机制都有不足和局限。

4月9日,第16届东盟首脑峰会发表的主席声明指出,所有成员国“强调维护东盟在即将产生的地区合作框架中发挥核心作用的重要性和决心”,“一致同意,任何新的地区合作框架或进程,都应该与现存的地区合作机制相互补充,并以现存的地区合作机制和东盟的核心作用为基础”。细细研读这段话,可以发现其中含有多层意思。

首先,东盟为建立新的亚太地区合作框架确立了应该遵循的原则。当前,国际关系的重心正从大西洋移到了太平洋,亚太地区正在成为全球新格局中的一个关键地区。亚太地区合作机制虽然众多,有亚太经合组织(APEC)、东亚峰会、东盟与中日韩(10+3)、东盟与中日韩印澳新(10+6)、东盟分别与中日韩(10+1)、东盟地区论坛、香格里拉对话,等等。但是这些组织或者只能讨论经济问题(如APEC);或者代表性有限,没有主要大国美国等参与(如东亚峰会);或者成员太多,难以操作(如东盟地区论坛);没有一个能把亚太地区主要国家元首或政府首脑集中起来,讨论政治、安全、经济、气候、反恐等重要的地区和全球问题的组织。为改变这种状况,一段时间以来,新框架设置的方案层出不穷,如澳大利亚总理陆克文提出的关于亚太共同体的倡议,另外,美国加州大学伯克利分校APEC研究中心、印度尼西亚战略国际研究中心等国际著名学术研究机构也纷纷发表各自研究的成果。

事实上,第16届东盟首脑峰会主席声明已经为新的亚太合作框架确立了三条基本原则。

1.要与现有的地区合作组织互补,职责不能发生冲突;

2.要以现有的地区合作组织为基础,可以对其中的组织进行改造或强化,但不能另起“炉灶”,再设新机构;

3.在新的地区合作框架中,东盟要发挥“核心作用”,也即东盟将继续主导新的地区合作框架。

其次,上述东盟“三原则”压缩并锁定了符合改造条件的地区组织的范围。当前,亚太地区的主要合作组织有,APEC、东亚峰会、东盟地区论坛等。东盟“三原则”等于把APEC排除在外了,因为APEC并非由其主导。而由东盟主导的东盟地区论坛则成员太宽泛,除了东盟10个成员国外,还有10个东盟对话国以及朝鲜、蒙古、巴基斯坦、孟加拉国、斯里兰卡等国家,总共27个之多,显然不便运行。看来,真正符合改造条件的只有东亚峰会了。

第三,东盟“三原则”吸收或反映了澳大利亚、美国等国的主要构想,可望得到本地区主要发达国家的支持。陆克文所谓的亚太共同体在一定意义上说就是地区合作框架的构想。陆克文去年12月说,“不需要像欧盟那样成立一个超国家的决策结构”,“也不需要在本已架床叠屋的地区机构中再新建一个机构”,“要利用已经有的地区机构,主要是APEC、东亚峰会和东盟地区论坛,作为设计元素,来构建亚太共同体”,东亚峰会仍然在发展演化,也许能够扩大并发展,发挥更大的作用。其成员数量需要扩大,可以吸收其他重要国家作为成员”。

陆克文又说,“鉴于东盟正面的历史以及对未来的贡献,东盟应在将来的亚太共同体中发挥核心作用”。陆克文的表述与东盟“三原则”如出一辙。

美国国务卿希拉里•克林顿在今年1月发表的美国亚太政策演讲中指出,“作为美国亚洲战略的一部分,我们提议就美国如何在东亚峰会中发挥作用,就东亚峰会如何适应更大范围的多边合作平台,就主要的地区会议如何安排得对每个国家更为有效,同亚洲的伙伴和朋友们开始进行磋商”。

第四,东盟“三原则”坚持东盟在地区事务上的主导作用,符合亚太地区尚未形成大国协调机制、仍需借重东盟搭建地区性公共平台的基本特点。这意味着新的亚太地区合作框架的“驾驶员”仍将由东盟担任。正如新加坡外长杨荣文所说,“东盟坐在驾驶员位子上,并不是因为东盟是最好的驾驶员,而是因为东盟是能被所有乘客接受的驾驶员”。

第五,东盟“三原则”出台标志着旷日持久的有关亚太地区合作框架的讨论进入了一个新的阶段。现在“包围圈”已缩小,可选择的方案,据透露无非是东亚峰会+2(美国和俄罗斯),或者东盟+8(在10+6的基础上增加美国和俄罗斯)。各种组合各有长短,各有利弊,谁能胜出,最终结果的产生还需经过外交磋商和协调,这将是一个讨价还价的过程,但揭晓的时间可能不会太长。