新阶段新背景下中国社保体系的完善与创新
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一、新阶段新背景
目前，在国内，我国正处于社会主义的新阶段；在国际上，我国正处于国际较大变化的新背景。
（一）新阶段
我国的社会主义建设，已经呈现一系列新的阶段性特征。
第一，我国经济实力显著增强，但是生产力水平总体上还不高，自主创新能力还不强，长期形成的结构性矛盾和粗放型增长方式尚未根本改变。根据世界银行发展报告，依据1999年人均收入水平，我国在1999年首次进入下中等收入水平的国家（世界银行：《2000/2001年世界发展报告》，中国财政经济出版社2001年版第338页），至今还是下中等收入国家。
第二，社会主义市场经济体制初步建立，但是影响发展的体制障碍依然存在，改革攻坚面临深层次矛盾和问题。
第三，人民生活总体上达到小康水平，但是收入分配差距拉大趋势还未根本扭转，城乡贫困人口和低收入人口还有相当数量。如果按照国际贫困标准，贫困人口还会有较大增加，统筹兼顾各方面利益难度加大。
第四，协调发展取得显著成绩，但是农业基础薄弱、农村发展滞后的局面尚未改变，缩小城乡、区域发展差距和促进经济社会协调发展任务十分艰巨。
第五，社会主义民主政治不断发展、依法治国基本方略扎实贯彻，但是民主法制建设状况和速度，与扩大人民民主和经济社会发展的要求还不完全适应，政治体制改革需要继续深化。
第六，社会活力显著增强，但是，社会建设和管理仍然面临诸多新课题，社会管理以及精确管理都提高到新的要求高度。
第七，对外开放日益扩大，同时面临的国际竞争日趋激烈，发达国家在经济和科技上占优势的压力长期存在。可以预见和难以预见的风险增多，统筹国内发展和对外开放的难度加大。
第八，人口老龄化速度加快。根据第六次全国人口普查最新数据，2010年，中国60岁以上人口达1.78亿，占了总人口的13.3％；65岁及以上人口为1.188亿人，占总人口8.87%。同2000年第五次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升2.93个百分点，65岁及以上人口的比重上升1.91个百分点。据有关预测，到2040年前后，中国老年人口将达到4亿人的峰值，占总人口的31%左右。
新阶段的这些特征，为我国社会保障制度的完善、创新提供物质基础和条件，同时也提出了要求和挑战。
（二）新背景
纵观世界发展态势，我国面临着新的国际背景。
第一，发达国家由于经济发展迟缓和人口老龄化负担加重等原因而债台高筑，甚至面临国家破产的困境。如今，发达国家的债务危机已经是愈演愈烈。葡萄牙、爱尔兰、希腊、西班牙四个国家的国家债务负担十分严重，再加上意大利，其总债务达到了3万亿欧元，其中50%存在违约风险。其他几个大国也面临着债务危机，美国信用已遭到降级，英国和法国等也面临信用降级。
第二，部分发达国家由于收入低下、房价高涨和青年人失业严重等原因而发生严重骚乱。2010年以来，发生类似骚乱的国家有法国、英国、以色列。美国民众也发起了“占领华尔街”的示威游行，一些人高呼“要工作！要工作”！
第三，在部分发展中国家，尤其是在部分阿拉伯国家，由于居民收入长期两极分化、经济发展缓慢，以及经济与政治改革严重滞后等原因，导致国内长期动荡，经济发展停滞，甚至倒退。突尼斯、埃及、叙利亚、利比亚等国家，先后陷入动荡和政权变更的复杂过程。
尽管上述导致国家剧变的原因有许多，但是高物价、高房价、高失业率以及社会保障没有发挥出应有的积极作用，是一个普遍性的、基础性的原因。
二、我国社会保障制度建设的成就与问题
（一）我国社会保障制度建设的主要成就
我国社会保障制度建设已经取得了很大的成就，甚至可以说是世界瞩目，可以概括为以下几个主要方面。
第一，社会保障项目体系基本形成。目前，涵盖各个人口群体的社会保障项目都已经建立，在城市，有职工的社会保障项目、城镇居民的社会保障项目、低收入家庭的社会保障项目；在农村，有农民的基本养老保险和医疗保险、五保户和低收入家庭的社会保障项目；还有军人社会保障项目、各种民间性的慈善救助项目。所以，从项目本身来看，社会保障体系已经形成。
第二，社会保障管理体系逐步理顺。自1998年以来，我国城乡社会保障体系逐步理顺。城乡社会保险主要由人力资源和社会保障部主管，城乡社会救助和社会福利由民政部主管，城乡医疗保障主要由卫生部主管，住房保障主要由住房和城乡建设部主管，军人社会保障的不同项目主要由民政部和军队部门分别主管，企业年金由企业自管，并由人力资源和社会保障部及中国证监会等监管。国务院扶贫办、工会、妇联、残联等半官方机构参与相关人口群体的社会救助和社会福利工作，慈善机构参与社会救助和社会福利工作。
第三，社会保障制度覆盖范围迅速扩大。根据有关数据推算，我国参加城镇各类社会保险的人数至少达到4.32亿人，参加农村新农合的人数达到8.32亿人，合计为12.64亿人，这个数字基本可以涵盖参加新农保的人数1.03亿、得到城乡最低社会保障救助和农村五保户救助的人数0.81亿。可以肯定，在今后两年内，我国社会保障将覆盖绝大多数人口。
第四，社会保障基金积累初具规模。2010年末，全国城镇职工五项社会保险和城镇居民医疗保险基金资产总额23,886亿元（含个人账户委托运营366亿元）。新农保试点基金累计结存423亿元，新农合在300亿元左右（2009年底数字），企业年金基金累计结存2809亿元，全国社会保障基金理事会直接拥有的基金是7809亿元（不含个人账户委托运营366亿元）。各项合计约3.5万亿元，还有地方性、行业性互助保障项目的基金，民间性慈善基金等没有计算在内。随着新农保和城镇居民基本养老保险的发展，社会保障基金还将持续大幅度增加。
（二）我国社会保障制度建设的主要问题
第一，对于如何做到社会保障水平与经济社会发展水平相适应，还缺乏应有的制度安排和制度约束。在任何一本中国社会保障学的教科书上，都会讲到：社会保障水平与经济社会发展水平相适应。但是如何做到和衡量社会保障水平与经济社会发展水平相适应，还一直是一个悬而未决的问题。
第二，社会保障项目“碎片化”和地区“板块化”的问题较为突出。在中国社会保障制度建立和发展过程中，出现了严重的碎片化的现象，即不同人口群体、不同地区的同一类别的社会保障项目，存在一定的衔接困难，虽然社会保险法对此问题有了一定的规范，但是仍然没有彻底解决。这一方面给参保人带来身份转换的困难；另一方面，也造成不应出现的利益攀比现象。
第三，社会保障管理体系还存在不顺畅的问题。这主要表现为：新农合在部分地区是由卫生部门主管，在另一部分地区是由人保部门主管；城镇职工基本社会保险费，在部分地区是由人保部门征缴，在另一部分地区是由税务部门征缴。
第四，社会保障基金积累与保值增值缺乏统筹安排。到2010年底，全国城镇职工基本社会保险基金23,886亿元当中，各级政府财政专户存款20,319亿元，各级社会保险经办机构支出账户和其他银行存款1416亿元，暂付款751亿元，债券投资369亿元，个人账户委托运营366亿元，协议存款665亿元。只有13个省级地区开展个人账户基金做实的试点，其他地区还没有具体计划安排，投资渠道仍然较为狭窄，并且，只有9个省级地区个人账户基金委托给全国社会保障基金进行投资，收益高于银行存款。这对于其他地区拥有个人账户的参保者来说，是一种不公平。
中国社会保障制度虽然已经取得举世瞩目的成就，但是，根据国内外多年来的相关经验和教训，尤其是最近高福利国家的教训，我国的社会保障制度还需要与时俱进，不断完善和创新。
（一）建立社会保障水平与经济社会发展水平相适应的可量化和动态化的关系
第一，社会保障水平与经济社会发展水平相适应，不应当仅仅作为一个模糊的原则，而应当是一个可以量化的关系。即在宏观层面，社会保障开支的增长速度与GDP增长速度应当有一个合理的变动区域，社会保障开支额占财政支出额、占GDP总额都应当有一个控制范围。在微观层面，低收入阶层的收入水平应当随着经济发展而相应提高，最低生活保障水平等应当与经济发展水平保持联动性，等等。
第二，社会保障水平与经济社会发展水平相适应，应当是动态的，并且应当是适度分离的，不是亦步亦趋的关系。当经济发展速度较快时，社会保障的水平应当适度滞后；当经济发展水平迟缓或者倒退时，社会保障水平应当适度超前。但是当今主要发达国家却表现出相反的格局：当经济发展水平较快时，社会保障水平提高更快；当经济发展停滞时，社会保障水平也跟着滑坡。因为目前一些国家的实际状况是：越是经济发展停滞严重的国家，越是在大力削减社会保障开支。这也是发达国家社会保障在目前表现出来的一个教训。
（二）大力解决社会保障项目“碎片化”和地区“板块化”的问题
我国社会保障项目“碎片化”和地区“板块化”，既有历史遗留问题，也有新项目设立带来的问题。但是，现在确实到了大力解决的时候了。
首先，应当彻底打通“碎片化”相互衔接的通道，以及地区“板块化”相互衔接的通道。不要像现在这样，个人转移社会保险基金，还允许移出地政府截留一部分。
其次，选择时机，合并部分社会保障项目，比如合并农民养老保险和城镇居民养老保险，合并农民医疗保险和城镇居民医疗保险。
再次，一定要提高社会保险项目的统筹层次。省级统筹应当尽快实现，全国统筹要有时间表。
（三）合理解决社会保障管理体系不顺畅的问题
同一个社会保障项目，应当由同一个部门管理，不可在不同的地区由不同的部门管理。否则，会产生一些不应当产生的问题：一个部门如何给另一个部门下发政策、指示等？制度、机制、标准等如何统一？在项目试点期间，可能出现一个社会保障项目在不同地区由不同的部门主管的情况，对此应当及时调研，分析利弊，及时解决。
例如，根据层出不穷的医疗骗保案件，城乡各类医疗社会保险应当由人保部门主管，尤其是医疗保险基金的监管、控制等应当由人保部门主管。因为，病人与医生合谋的可能性较大，病人、医生、医院三方合谋的可能性较大，医院与主管部门卫生部门合谋以及卫生部门迁就医院的可能性也较大。但是，病人、医生、医院，单方或者多方与人保部门下属的医保基金管理机构合谋的可能性较小。当然，医疗保险制度的有效实施，也需要医院和卫生部门的配合。
（四）做大做强社会保障基金
首先，社会保障基金需要继续做大。我国社会保障基金虽然至少有35,227亿元，但是人均只有约2600元，即使再翻一番，人均也不过拥有约5200元，并且在不同人口群体当中分布极为不均。在发达国家，虽然由财政直接支付的社会保障开支目前遭到了削减，但是，由缴费形成的社会保障基金还是拥有大量资产。一些中等收入国家也拥有大量社会保障基金。仅从养老金资产看，2010年底，全球公共部门和私营部门养老金资产为31.1万亿美元，全球人均为4507美元（当然，仍然是分布十分不均），这一平均数远远高于中国社会保障基金的人均额。
其次，社会保障基金需要做强。这里主要是指加大投资政策的调整。第一，个人账户基金应当尽快全部进行直接投资或者继续委托投资。第二，扩大投资渠道，可以参与实业投资。第三，从长远看，应当建立全国社会保障银行，以社会保险基金为主。
作者：安徽财经大学财政与公共管理学院教授
（责编/张立新）