完善《中小企业促进法》的几点建议

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《中华人民共和国中小企业促进法》已于2003年1月1日起施行。它标志着我国促进中小企业发展的事业开始走上规范化和法制化的轨道。但是，随着《中小企业促进法》实施的逐步深入，一些立法时没有预见的问题正慢慢表露出来，不论是在本法配套措施的建立健全、相关立法的修改与完善方面，还是在本法的法律文本内容上，都存在着一些亟待解决的问题，必须引起我们的足够重视。本文提出若干完善的建议。

建立专门的中小企业管理机构，对中小企业进行宏观管理

绝大多数国家和地区都设立了管理和引导中小企业发展的专门机构。如美国的小企业管理局，日本的中小企业厅等。我国《促进法》没有规定统一的中小企业管理机构，只在《促进法》第四条规定了国务院负责企业工作的部门组织实施国家中小企业政策和规划，对全国中小企业工作进行综合协调、指导和服务。鉴于扶持中小企业发展是一项长期的战略，也是一项综合性很强的政策，如果仍然由过去的乡镇企业局、工商管理局、生产力促进委员会和中小企业司四个机构分工管理中小企业工作，容易造成这些相互独立的管理机构政策上的局限性与片面性，难以顾全大局。此外，“政出多门”也增加了政策间协调的难度，难以发挥政策的功效。建议我国设立专门的中小企业机构，并制定《中小企业管理机构工作条例》，具体规定中小企业管理机构的地位、职责以及相关的工作程序。

借鉴国外经验，中小企业管理机构的主要任务应该是：根据国家产业政策，结合中小企业特点和发展状况及时制定中小企业发展规划，并拟订有关促进中小企业发展的法律法规;反映中小企业要求，维护其合法权益；根据有关法律规定，对中小企业的经营管理、资金、技术发展方向给予指导和扶持；为中小企业提供信贷担保；协调中小企业与大企业关系；研究中小企业政策，组织社会各机构为中小企业提供管理技术和信息等方面的服务。

完善中小企业法律体系

《中小企业促进法》作为产业政策法的一部分，其调整方法必然具有产业政策法的综合性，其法律规范以体现间接调控特点的任意性规范、授权性规范和鼓励性规范为主，但也有一些限制性规范和义务性规范形式。如该法第六条规定：“任何单位和个人不得侵犯中小企业财产及其合法权益。”“任何单位不得违反法律、法规向中小企业收费和罚款，不得向中小企业摊派财物。”第七条规定：“行政管理部门应当维护中小企业的合法权益，保护其依法参与公平竞争与公平交易的权利，不得歧视，不得附加不平等的交易条件。”此外，第八条、第二十六条也是这样的限制性、义务性规范。

然而，《中小企业促进法》对于违反上述限制性规范和义务性规范的行为却没有设置任何法律责任，特别是对于中小企业受到乱收费、乱罚款、乱摊派等不公平待遇时，没有赋予其基本的法律诉讼权利。这就使得中小企业在合法权益受损时，当然，也包括中小企业的职工在其合法权益受到企业侵害时，没有明确的法律途径获得救济。从某种意义上来说，现行《中小企业促进法》更像是一个政策性的远景规划书，而不是一项旨在鼓励中小企业发展，为中小企业提供权利保障的法律。

应该以《中小企业促进法》为基本法，加快制定与之配套、可操作性强的法律法规和实施办法，如《中小企业资金扶持法》、《中小企业创新发展法》、《高新技术中小企业促进法》以及《中小企业发展基金管理办法》、《中小企业信用担保管理办法》等，以形成一个科学、规范、有序的中小企业法律体系。

加紧制定便利中小企业融资的法律法规

《促进法》第二章专门规定了对中小企业发展提供资金支持的各项政策和法律措施。主要内容包括在中央财政预算中设立中小企业科目和建立中小企业发展基金，并规定了基金来源及用途（关于发展基金的设立和使用管理方法该法没有做出相关规定，而是授权国务院另行规定）。要求中国人民银行、各大商业银行、国家政策性银行等金融机构要为中小企业融资提供服务。此外。国家还通过税收优惠政策促进中小企业发展。从这些措施来看，《促进法》基本上借鉴了中外解决中小企业融资问题的相关立法，比较符合中小企业特点。但这些措施只是用一种号召性口吻提出来的，可操作性不强，如中小企业融资的具体措施、专项基金的使用和管理办法等，该法都没有详细规定，需要进一步具体化。我们认为，当前需要加紧制定有关中小企业融资方面的法律法规，如应该尽快制定《中小企业融资措施法》、《中小企业发展基金使用、管理办法》、《中小企业信用担保法》等;进一步建立健全为中小企业服务的金融机构体系，尤其应修改和完善《中国人民银行法》和《商业银行法》，提高银行对中小企业资金支持的积极性，消除以往对中小企业的歧视政策。

税收方面，要进一步建立和完善各项税收法律制度。调整和改革税收征收管理制度，修改《税收征收管理办法》，制定有利于促进中小企业发展的税收优惠政策。

完善中小企业定义标准

《中小企业促进法》第二条第二款规定：“中小企业的具体标准由国务院根据企业资产总额、销售额和职工人数等指标，结合行业特点确定。”根据该规定，2003年2月，原国家经贸委、原国家计委、财政部和国家统计局等四部委报国务院批准，联合了《中小企业标准暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。《暂行规定》按不同行业分别制定标准，以国际通行的做法采纳了资产总额、销售额和职工人数三个指标衡量。如对工业企业，中小企业的标准是职工人数2 000人以下，或销售额30 000万元以下，或资产总额为40 000万元以下。其中，中型企业须同时满足职工人数300人及以上，销售额3 000万元及以上，资产总额4 000万元及以上；其余为小型企业。

从该规定可知，我国对中小企业的定义标准乃是采用定量标准，这一标准的好处是比较直观，易于掌握。然而，考虑到不同中小企业在市场环境中所处的实际地位、与大企业的关联关系等因素，简单的定量标准并不足以反映中小企业在市场中的不同生存状况，而很可能将一些本不符合立法意图予以保护的中小企业给予了同样的法律支持。例如，《暂行规定》第三条规定工业企业包括了电力、燃气及水的生产和供应业，以某市自来水公司为例，该公司固定资产为3.5亿元，职工人数为580人，符合前述中小企业的标准。然而，该企业作为在当地市场上处于自然垄断状态的公用企业，我们很难说在当前反垄断的大背景下，立法者有《中小企业促进法》对其也予以保护的意图。此外，我们还可以设想一个例子，如果某个符合《暂行规定》标准的中小企业与一个特大型企业，甚至是一个跨国公司有很强的关联关系，或者就是该跨国公司的控股公司，那么，它有什么理由也同样受到《中小企业促进法》的支持呢？特别是在目前《反垄断法》呼之欲出的大背景下，这些问题不能不引起我们深思。我们理解，《中小企业促进法》的立法目的是为了弥补市场缺陷，扶持在市场中处于先天弱势地位的中小企业，以保护公平竞争，促进市场效率。事实上，在《中小企业促进法》草案第二稿中，即有“百分之二十五以上的股权或者投资由大型企业持有的中小企业不适用本法”的规定。

定量标准的不足使得一些欧美发达国家在考虑中小企业定义标准时同时采用了定性标准，一般主要有三个因素：即企业为独立所有，自主经营和较小的市场份额。定性标准的好处是相比定量标准更具稳定性，也比较灵活。这样，定性标准和定量标准相结合，更能准确地界定应受法律支持的中小企业范围。

还需指出的是，由于我国幅员广阔，各地经济发展极不平衡，标准制定的过于统一很难实际反映各地中小企业发展的不同要求。经济发达地区企业生存状况较好，需要扶持的中小企业的标准可以制定的相对低一些，而经济欠发达和落后地区企业生存状况较差，那么，需要扶持的中小企业的标准就可以制定高一些。

因此，我们认为在按定量标准划分的同时，应考虑制定一个定性标准作为补充，可考虑将市场份额、与大企业的关联度等因素作为定性标准的一部分。对未在《中小企业标准暂行规定》中列入的行业，应尽快制定行业标准。为照顾中西部不发达地区中小企业保护的现状，应当采取相对灵活的办法，对不同地区执行定量标准时留有一定的调整空间。

加强对中小企业技术创新的扶持力度

创新是一个民族进步的灵魂，是企业兴旺发达的不竭动力，中小企业要在激烈的市场竞争中获得生存与发展的机会，关键是要不断提升企业自身的技术创新能力，增强企业的竞争能力。然而由于中小企业自身的特点，决定其不可能建立自己的技术管理和开发体系，其技术来源必须依据政府和社会力量的帮助。因此，应该进一步加强政府对中小企业技术创新的扶持力度，将促进中小企业技术创新作为具体的重点扶持类型。一方面，政府要为中小企业技术开发与创新提供各种财政税收优惠政策；对当年直接用于研发新产品、新技术、新工艺发生的费用实行税前扣除；进一步运用金融政策，为中小企业的研究与开发等提供资金支持和信贷担保；要建立面向中小企业的技术创新服务机构和技术创新研究计划；通过发放技术改进补助金，给予新技木企业贷款，提供新技术企业保险等。另一方面应加快培育中小企业技术创新能力，推动科技创新和成果转化，考虑设立中小企业科技成果转化基金以及科技型中小企业技术创新基金。此外，应结合科技体制改革，鼓励和支持科研单位为中小企业提供技术咨询服务，培育中小企业科技市场，为中小企业提供有效服务。

帮助中小企业开拓市场，推动中小企业走向世界

中小企业规模小，资金短缺等问题决定了其开拓产品销售渠道能力有限，因此各国政府都采取相应的政策和措施帮助中小企业开拓市场，推动中小企业国际化。从国外经验来看，除了为中小企业提供资金援助，制定有利于中小企业开拓市场的财税优惠政策外，还十分重视发展各种社会服务体系为中小企业开拓市场提供信息咨询等服务。我国应当借鉴国外相关经验。一方面在加快和完善外经外贸体制的基础上制定有利于中小企业市场开拓的财税金融政策，设立中小企业发展出口贸易和对外开放的政府专项基金，根据不同情况分别给予不同方式的支持；鼓励各类金融机构向从事外贸经营业务的中小企业提供资金支持；加快建设和发展出口保税区或自由贸易区，使更多的中小企业享受到外贸出口的税收优惠政策；加快中小企业出口退税速度，降低中小企业交易成本。另一方面，应该建立健全为中小企业提供信息服务的系统，鼓励各类信息机构为中小企业提供全面的信息服务。可以通过国外驻华的各类商务机构、各种展销会，把中小企业及其产品介绍到世界各国，为中小企业提供参与国际合作的机会。

（作者单位：江铜集团贵溪冶炼厂）