论政策民主及其“黑箱”

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摘要：“转换”和“反馈”是系统论中较为重要的环节。无论是“转换”还是“反馈”环节，都需要考虑的不同利益相关方的利益取向如何通过某种机制转变为各方均肯接受的公共政策，而这部分的转换过程，对于社会大部分的群体而言，无异于是一种“黑箱”。对于所谓的“政策民主”而言，也会有这种难以摆脱的境地。

关键词：政策民主；“黑箱”；精英；博弈

中图分类号：D082文献标识码：A文章编号：1671―1580（2015）09―0131―02

一、政策民主的运行逻辑

1.利益相关者的参与

政策民主的运行前提首先是社会利益相关者的多方参与。所谓政策，无非是当权者实施的以公权力为保障的且预期能够实现一定目标的措施和安排，在公共政策层面来说，主要涉及的是公共价值的分配。而所谓政策民主，则是在公共价值的分配过程中涉及到的多方参与和施加影响的过程。利益相关者的参与是政策民主可以实施和实现的关键因素。但我们这里所说的“参与”，并不只是形式上的“露面”或者“作秀”，而是参与各方均能够在公共政策制定和实施过程中实施影响，使得自身的诉求在政策制定和实施的过程中得到体现和满足。

利益相关者的参与需要制度化的安排和权利保障。利益参与各方要能够在其中发挥影响，关键的是自身的权利本体意识和话语权能够得到重视和彰显，要有能够参与其中、发表意见以及实施压力的制度机制。政策民主的运行前提，是具有政策影响力的、具有利益表达通道的、能够表达自身利益诉求的利益相关者的多方参与。

2.利益相关者的博弈

政策民主的内在运行机制是各利益相关方的互动博弈。我们所说的各利益相关者能够在制度内切实地表达自身的诉求并施加影响是政策民主的起点的话，那么利益相关者的互动博弈便是政策民主的运行机制。社会的分化使得各利益相关方的诉求呈现差异化，甚至是极端对立的局面，无论是在纵向层面上的社会层级方面，还是在横向层面上的社会碎片化的状况，都存在着不同利益主体之间的互动、博弈和斗争。当然，各方博弈的主题无疑是前文所说的公共价值的分配，这关系到各方的社会资源占有多寡、社会地位高低等精神层面或者物质层面的利益，各方对于此的获取欲望必然是强烈的，这便是政策民主运行所需面对的环境，因此而导致各利益相关方之间的博弈和斗争。

利益相关各方的存在是利益相关各方博弈的物质基础。我们在这里所说的博弈无疑是具有主体平等地位的主体之间的博弈，这里不在于说各利益各方之间在博弈之初具有的资源和影响力一定是平等的，也不在于说所谓“多数人”就一定可以在博弈中取得优势地位。而在于说各利益主体之间具有的制度、法律层面上的博弈过程中的平等地位，即利益各方要在一个层面上进行博弈，要在制度的框架内有序地进行博弈，这才是政策民主运行机制真正需要的――在制度框架内有序地、平等地进行博弈和施加影响。

3.利益相关者的妥协

政策民主的实质内涵和运行结果是利益相关方的理解和妥协。我们所说的在制度框架内以平等的地位进行关于利益争夺的博弈，其结果也必然是利益各方之间的理解和妥协。对于政治而言，尤其是对于公共政策的制定和实施而言，理解和妥协才是各方之间使得博弈过程可以取得有效进展的“艺术化”手段。理解和妥协，不仅是使社会性合作取得进展的关键因素，也是博弈各方真正可以达成和解，公共政策得到有效制定和真正落实的关键要素。

政策民主之所以要把社会的利益各方都纳入政策制定的范畴，之所以要把政策制定纳入制度化的轨道当中，最主要的是要取得各方在自身的基准上给予同意的政策和方案，社会公共价值的相对稀缺也决定了这样的政策方案必然会是折中和妥协的。我们在说这样的妥协的时候，是基于“理性人”的假设的，因为社会各利益相关方都会选择对自身来说相对较好的政策，而不是绝对最好的政策，否则便会得不偿失，不仅有可能会失去其将要得到的，甚至是失去已经得到的。政策民主的本质内涵，是要在渐趋对立的社会之间添加某些“剂”和建设利益各方沟通的渠道，妥协便是这些可能实现的前景的一个适合的选择。

二、政策民主的内在悖论――“黑箱”

1.政策制定的参与门槛

笔者这里所说的参与门槛，并不是指可以参与政策制定的条件资格，而是指对于政策制定的性质、偏向甚至是具体措施都可以施加影响的能力。这样的能力在一个威权体制国家是难以被量化的，其不会有在西方国家那样的“一人一票”的影响力和确定性（当然，在这里是排除了制度外的不确定性因素），这样的能力仅仅会体现在“人民当家作主”的定性中。我所说的存在于政策制定参与门槛中的“黑箱”，正是指各利益主体之间可以施加的压力大小不同，对于公共政策的形成过程中的影响力仅仅局限在当权者可以给与的范围中。这样的宽泛的伸缩性使得政策制定的参与门槛具有不确定性和人为性，政治性而不是科学性，主观性而不是客观性，往往对于公共政策的形成产生更大的决定作用。

从以上的层次来说，这样的政策民主是难以被社会共同体中的各参与方共同信任的，制定出来的政策的社会渗透力也会严重不足，从而影响公共政策的说服力、民主性以及执行力。

2.政策制定的决议流程

正如我们所知的，“大民主”是难以在一个大范围的国度内得到有效实施的，因此面对这样的状况，就需要制定出一种相对间接的政策制定和决议机制。而这样的流程或许对于位于社会顶端以外的公民来说，都是陌生和复杂的。因此，这里的“黑箱”便是公共政策制定过程中，也是所谓“政策民主”过程中最容易被不理解和拒绝的部分。缺乏确定性制度支撑的间接民主带来的，便是这样大范围的困惑和怀疑。对于大卫・伊斯顿的“政治系统论”而言，其“黑箱”也相应地存在于“输入”转变为“输出”的“转换”，也即这里所说的政策制定过程。

对于大部分公民而言，对于某项公共政策的制定、出台过程是难以有着清晰的认识和了解的，尤其是在这样的一种以社会资源量为主要条件的、社会参与度缺乏、政策信息不甚透明的状况下更是如此。这样的“阴影”下的公共政策的决议流程，对于处于政策制定中心以外的大部分公民而言，是没有参与度和吸引力的。对于超大范围的国度而言，追求民主的政策制定的折中办法――间接民主、代议制民主产生的某种“间隔”使得这样所谓的“民主”变得不那么民主。

3.政策制定的实施执行

政策制定、出台之后，便涉及到政策的实施执行。笔者之所以在这里谈论到政策实施执行的“黑箱”，实际上是要涉及到政策执行中的“自由裁量”问题。当然，对于部分的制度完备、民主传统深厚的社会共同体而言似乎不成问题，可是对于大部分的制度不完善、法律欠缺、民主传统和意识淡薄的社会共同体而言，便会深刻地影响到某项公共政策的民主性，甚至以“政策民主”的方式制定出来的公共价值分配方案也难以摆脱。

“自由裁量权”，是为了使得具有相对稳定性特征的政策或者法律具有一定的灵活性，而正是这样的状况，造成了前文所说的“不确定性”，这种不确定性也造成了“黑箱”的存在。笔者不想在这里过多地阐述政策实施和执行的“黑箱”，只是想表达，政策的制定以及后期的执行是具有整体性的，前期“黑箱”的存在往往会蔓延到后期，从而使得某项公共政策的部分也具有了整体性特征，这也是我们应该注意的。

[参考文献]

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