生态文明制度建设:不看广告,看疗效

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近日闭幕的十八届三中全会上，生态文明建设再次被重点提及。全会提出，“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。”话虽不长，但它所蕴含的内容依然令人揣摩和期待。

客观来说，“划定生态保护红线”“实行生态补偿制度”都不算新词，2011年10月出台的《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》就明确规定，国家要“在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线”。这次会议的亮点在于，它首次提出要这些举措纳入“制度建设”的范畴，正式上升到“国策”的高度。

从重视生态环保到十报告将“生态文明”单独成篇，乃至今天重点提出“生态文明制度体系建设”，这无疑是党和政府的生态认识、生态决心不断提升的表现。当然，从另一方面来说，也是全社会所面临的生态压力、生态危机不断升级的反映。近年来为公众所热议的“雾霾”“水污染”“土地污染”话题，它们早已不是一时一地的偶然事件，而是全国各地都要面临的生态难题，从问题成因来说它们有相当的共性，因此迫切需要宏观的、更有前瞻性的、更系统的防控措施，这就是制度建设的必要性。

制度建设首先要从立法角度进一步修正、明确我们的生态目标。虽然全社会的环保意识在逐年增强，相关部门也出台了不少监管法规，但与此极不相称的是，众多行业专家均表示，全国的河流湖泊、地下水水质状况仍然在恶化。除去监管不力，这其中首当其冲的还是生态指标缺失、生态目标不明晰、生态指标不科学的问题。比如我们对排污的监管，还停留在“总量控制”和“排污份额管理”，而无视于具体的水体环境在持续退化，这样的“达标排放”反而成了生态恶化的遮羞布。生态文明制度建设无疑需要堵上这些法律条文上的漏洞，要制定更为科学的生态标准。

制度建设还需要将生态环境“末端治理”调整为“前端防控”。众所周知，环境问题主要是由于经济发展、人的活动所造成的。当前，末端治理虽然是紧迫的工作，但如果没有源头控制将会事倍功半。源头控制要解决的深层问题是如何平衡生态保护与经济发展的矛盾。这些年来，虽然各地口头上表示重视环保，但往往是经济发展指标的“紧箍咒”不摘，政府只能阳奉阴违。生态文明建设显然需要从更高的层面，协调解决经济和环保“左右手互搏”的问题。

笔者看到，全会报告中还提到了要改革生态环境保护管理体制。当前，有相当多的生态问题，比如河流治理、保护区管理，它需要协调多个市县，甚至省级的农业、环保、市政、发改委等部门，现有的管理体制明显力所不及，迫切需要创新管理机制，包括重新划分监管资源、监管权限，解决地方保护主义问题。

引导公众参与、强化社会监督也应该成为制度建设的重要内容。多年来的环保教训是，如果没有社会公众的参与和监督，再严苛的生态红线、再严密的监管措施也会大打折扣，生态治理也不会形成合力。当前，需要从制度上为公众以及环保机构提供参与监督的渠道和方式，让他们成为政府、企业之外的另一合法的环保主体。

当然，生态文明制度建设要成为一个体系，需要充实的内容还有很多。这个体系应当是开放的、成长的，它既能总结和利用已有的治理经验，同时也着眼于创新的思路，比如通过市场的手段来解决生态资源配置的问题，通过各种生态税费制度，引导全社会的生产和消费模式。

总之，未来究竟会出台哪些具体措施来诠释此次改革，还有待于观望。马克思说过，“一个实际行动胜过一打纲领”，中央提出的改革纲领当然令人振奋，但群众最终拥护不拥护还是看实际效果，就像一句广告语那样：不看广告，看疗效。