浅析《企业安全生产费提取与使用管理办法》在执行过程中存在的问题与对策
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中图分类号：D630 文献标识：A 文章编号：1009-4202（2012）06-000-02
摘 要 本文就《企业安全生产费提取与使用管理办法》新规的主要特点以及在实际执行过程给企业带来的影响以及新规中尚不完善、不明确的地方进行了简要分析；就如何提高新规的可操作性、如何让新规真正落到实处，实现新规之初衷提出了改进建议，具有一定的参考意义。
关键词 安全生产费 管理 办法
为了建立企业安全生产投入长效机制，加强安全生产费用管理，保障企业安全生产资金投入，维护企业、职工以及社会公共利益，财政部、安全监管总局于2012年2月14日联合了财企[2012]16号文件关于印发《企业安全生产费用提取和使用管理办法》的通知（以下简称《管理办法》）。该《管理办法》的正式实施，无疑将进一步加强当前高危生产企业的安全管理，保障了安全生产经费的落实；但在具体执行过程中仍然存在一些值得注意的问题。下面就《管理办法》新规的主要特点及在实际执行过程中存在的问题和应对措施进行一些简单探讨。
一、《管理办法》新规的主要特点
2004年以来，财政部会同国家发展改革委、安全监管总局等部门，为落实《国务院关于加强安全生产工作的决定》（国发〔2004〕2号），先后制定并实施了《煤炭生产安全费用提取和使用管理办法》（财建〔2004〕119号）、《关于调整煤炭生产安全费用提取标准、加强煤炭生产安全费用使用管理与监督的通知》（财建〔2005〕168号）、《烟花爆竹生产企业安全费用提取与使用管理办法》（财建〔2006〕180号）和《高危行业企业安全生产费用财务管理暂行办法》（财企〔2006〕478号）。应该说这些办法（以下简称“原办法”）的制定和实施，对于高危行业企业提升安全生产能力发挥了重要作用。但是，随着形势的变化，原办法在安全生产费提取标准、适用范围、使用方向、配套政策等方面还存在许多不足，为此2012年2月14日， 财政部会同安全监管总局联合下发了新的《管理办法》，对实际工作中的安全生产费的提取标准、适用范围、使用方向及配套政策进行了进一步的规范。新的《管理办法》与原办法相比，主要有以下几个特点：
1、扩大了政策适用范围，更加系统和全面。
新的《管理办法》增加了统一性和系统性方面的考虑，扩大了政策适用范围。如将需要重点加强安全生产工作的冶金、机械制造和武器装备研制三类行业纳入了适用范围，同时拓展了原非煤矿山、危险品生产、交通运输行业的适用领域，还在非煤矿山行业中增加了煤层气开采、规定实行企业化管理的事业单位也参照执行等。而原方法比较分散，系根据当时的安全生产管理需要出台的应急政策，在实际执行过程中仅限于某一特定的领域，缺乏系统性考虑。
2、提高了安全生产费提取标准。
新的《管理办法》提高了安全生产费用的提取标准，并针对不同行业的具体情况在《管理办法》中做了详细规定，确保了安全生产经费的落实。而原办法对安全生产费用提取标准过低，不利于满足安全生产费用实际需要和安全生产经费的落实。
3、扩大了安全生产费的使用范围，增加了安全预防性支出。
新的《管理办法》扩大并细化了安全生产费用的使用范围，不再局限于安全生产设施，增加了一些安全预防性的投入和预防职业危害、减少事故损失等方面的支出。而原办法缺少对预防性投入方面的规定。
4、明确了安全生产费的资金属性及安全监管部门的责任。
新的《管理办法》明确了安全生产费的资金属性及企业与安全监管部门的责任。《管理办法》第三十四条明确规定：安全生产费属于企业自提自用资金，其他单位和部门不得采取收取、代管等形式对其进行集中管理和使用，国家法律、法规另有规定的除外。而原办法缺乏该方面的规定，在实际执行中存在安全监管部门收缴安全生产费，形成安全生产费用资金使用责任不清等问题。
5、明确了企业对安全生产费的管理责任。
新的《管理办法》明确了企业对安全生产费的管理责任，要求企业应当加强安全费用管理，编制年度安全费用提取和使用计划，纳入企业财务预算，并对企业提取的安全费用应当按照统一的会计制度规定单独核算。
二、《管理办法》新规在执行过程中存在的主要问题
应该说新的《管理办法》较之原办法完善了许多，较之原办法更具操作性。但在实际执行过程中，仍存在以下问题不容忽视，需引起有关部门的注意。
1、安全生产费提取比例提高及适用范围扩大，对企业当期利润将生产较大影响。
由于新的《管理办法》扩大了适用范围及提高了安全生产费用提取比例，在部分行业可能会对企业当期利润造成较大影响。例如对煤炭企业、矿山工程企业、市政工程企业等比例均有较大幅度的提高，对以前部分制造企业未纳入安全生产费用计提范围的，在执行新规后开始计提也会对本期利润造成较大影响。由于对企业当期利润的影响较大，可能会出现企业管理层执行不积极，采取消极应对的态度；还有可能会出现部分企业迫于利润压力，在实际执行过程中出现不同程度的违规问题。
2、对部分行业的安全生产费用计提缺乏具体明确的规定。
新的《管理办法》对部分行业的安全生产费用计提缺乏具体明确的规定，在实际操作中可能存在执行不一致的问题。例如：新的《管理办法》中对建设工程施工企业的安全生产费的计提规定以建筑安装工程造价为计提依据，建设工程施工企业提取的安全费用列入工程造价，在竞标时，不得删减，列入标外管理。在实际执行过程中，由于建设工程的周期较长，一般要跨1至2个年度，有的工期长的甚至跨年度更多，而且工程造价一般金额较大。这里的以建筑安装工程造价为计提依据是一次性计提还是分次计提没有具体的说法；另外新的《管理办法》规定企业提取的安全费用要列入工程造价，在竞标时不得删减，列入标外管理也缺乏可操作性。因为既然规定安全生产费用列入工程造价，那么安全生产费用就是工程造价不可分割的一部分，就应当包含在竞标价格中，就应当在整个竞标价格框架内得到执行和监管。如果标外管理，那么在对竞标价格进行管理和执行时，就可能忽略对安全生产费的管理和落实。
3、缺乏对安全生产费的实际投入情况的具体规定
新的《管理办法》仍只对安全生产费的计提比例及安全生产费的使用范围进行了具体规定，而没有对安全生产费的实际投入情况进行相应规定，有可能出现部分企业只按规定计提但实际使用较少的情况，违背《管理办法》制定的初衷。
4、对安全生产费结余上限的规定可能会造成安全生产费的供需脱节
新的《管理办法》规定“中小微型企业和大型企业上年末安全费用结余分别达到本企业上年度营业收入的5%和1.5%时，经当地县级以上安全生产监督管理部门、煤矿安全监察机构商财政部门同意，企业本年度可以缓提或者少提安全费用。”，其初衷应是防止安全生产费计提过多，影响企业经营成果，但在实际执行过程中因企业的规模大小不同，有的小型企业收入本来就很小，即使达到5%，仍不能满足安全生产设施的投入；相反，有的大型企业营业收入规模本来就很大，即使达到1.5%，再加上投入的安全生产设施具有一定的使用寿命，仍可造成安全生产费计提大大超过实际投入的需求。这样就从一定程度上可能会造成安全经费的供给与实际需要脱节，最终形成小型企业的经费不足或大型企业的资源浪费。
5、对安全生产费违规行为的处罚缺乏具体明确的规定。
新的《管理办法》虽然规定了“企业未按本办法提取和使用安全费用的，安全生产监督管理部门、煤矿安全监察机构和行业主管部门会同财政部门责令其限期改正，并依照相关法律法规进行处理、处罚。”，但对违规处罚的规定过于抽象，缺乏具体明确的规定。
三、保证《管理办法》新规得到落实的主要对策
针对前述可能存在的问题，为了保证《管理办法》新规得到落实，本人认为在《管理办法》出台之后，还应当采取如下配套措施，以真正实现《管理办法》中提到的“企业提取、政府监管、确保需要、规范使用”管理精髓。
1、加强安全生产新规的宣传培训力度，切实贯彻落实新规精神实质。
有关部门要大力做好《管理办法》新规的宣传培训工作。特别是要加强对重点行业、重点领域、重点人员（包括企业法定代表人、财务负责人、安全管理员等）的宣传培训力度，通过报刊、网络等渠道扩大宣传范围、增强宣传效果，切实将“企业提取、政府监管、确保需要、规范使用”精神实质落到实处。
2、尽快出台进一步的解释说明，对尚不明确的事项加以规范明确。
安全监管总局应当结合《管理办法》出台进一步的解释说明，特别要规定安全生产费用的使用情况，要及时解决政策执行中可能出现的问题，更好地服务企业，保证政策执行和落实到位，充分发挥安全生产费用政策在引导企业加大安全生产投入、提高企业安全生产管理水平等方面的作用。比如对前述中提到的建筑工程施工企业的安全生产费用计提可以进行进一步的明确：建筑工程施工企业应当在编制工程造价时包含并单列安全生产费用，在竞标时不得删减。在施工生产过程中，按照工程完工程度，结合工程造价时列支的安全生产费用根据实际完工程度进行提取和使用。
3、地方监管部门应尽快结合《管理办法》出台实施细则，增加新规的可操作性。
安全监管总局还应当出台具体规定，要求各地安全监管部门、财政部门《管理办法》及《企业会计准则解释第3号》的有关规定限期出台具体的实施细则，以明确《管理办法》的具体操作方案。包括：对安全生产的会计核算、安全生产经费的专户管理、安全生产实施的保管维护、安全生产费用提取、使用与结余的日常监督管理及信息披露等方面作出具体规定。例如：江苏省财政厅2010年2月3日专门就安全生产费用会计处理等有关事项出台了《关于调整高危行业企业提取安全生产费会计处理等有关事项的通知》（苏财会[2010]6号文），进一步规范了企业安全生产费用的会计核算科目、账务处理程序、安全生产费用专项储户要求、主要会计分录举例、安全生产费用提取、使用与结余的信息披露方式等作出了明确具体的规定，使各个企业在具体执行过程中有了更加具体可行的操作办法。
4、应当要求企业结合《管理办法》制定专门的内部控制制度，强化自我约束。
安全监管总局及各地安全监管部门应当明确要求政策适用企业管理层出台安全生产费用计提与使用的内部控制制度，并在年度内部控制自我评价报告中要求明确列示安全生产费用计提与使用制度的执行情况，以加强企业在安全生产费用计提与使用方面的自我约束。
5、充分赋予地方安全监管部门对安全生产费计提与使用的审核权。
安全监管总局应当充分赋予各地安全监管部门对当地企业安全生产费用计提是否充分与使用是否合理的审核权，以防止安全经费在实际执行过程中供给与实际需求之间的脱节。例如：当小型企业虽然安全生产费用计提已达到营业收入的5%，但实际安全生产投入明显不足时，当地安全监管部门应当有权强制企业提高安全生产费计提比例，确保安全生产的投入；当大型企业投入的大型安全生产设施经安监部门检验仍能正常运行时，虽然大型企业拥有较为充足的安全生产费用，但重新购置大型安全生产设施仍需当地安监部门批准，防止资源重复浪费。
6、进一步明确与细化安全生产费计提与使用违规责任及处罚措施。
安全监管总局及各地安全监管部门应当进一步明确与细化在安全生产费用计提与使用方面的违规处理措施，要加大督促检查力度，将安全生产费用提取和使用作为安全监察执法的重要内容，督促企业贯彻实施。
2012年新的《企业安全生产费用提取和使用管理办法》的正式实施，无疑将进一步加强当前高危生产企业的安全管理，预防和减少安全事故的发生。但要使好的办法真正落到实处，还需要进一步加大安全新规的宣传力度；还需正视安全生产新规给企业带来的影响以及新规中尚不完善或明确的地方；还需尽快出台进一步的解释说明和实施细则以增强新规的可操作性；还需要各地安全监管部门通力协作以及企业的积极配合。只有这样，新的安全管理办法才能真正落到实处，体现办法之初衷，防范安全于未然。
参考文献：
[1]财政部.关于印发《企业安全生产费用提取和使用管理办法》的通知.财企[2012]16号.
[2]江苏省财政厅.关于调整高危行业企业提取安全生产费会计处理等有关事项的通知.苏财会[2010]6号.