进一步完善社区残疾人协会的思考

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社区建设是经济发展、社会进步的必然产物，是改善人们生活质量、提高文明程度的重要举措，它为残疾人事业开辟了新的工作领域。各级残联抓住有利契机，同步跟进，经过20世纪90年代的萌芽、21世纪头三年的试点，再到以济南会议为标志的全面推广三个阶段的发展，以召开重要会议，推出重点典型，出台重要文件等手段，社区残疾人协会在全国迅速铺开并不断规范残协机构、队伍等建设，推动社区残协在广度和深度两个维度上延伸。但是残协发展时间较短，还存在着不完善的方面。

1.基层残疾人工作者对残协性质认识不清

目前，残疾人工作者对如何定位残协存在着困惑，有的认为它是残联的一级基层组织，有的认为它是民间组织，有的认为它因没有纳入公益性民间组织登记管理范围，介于民间性与残联的一级基层组织这两者之间。究其原因有三方面：第一，残协是在上级残联直接干预下建立起来的，其工作内容，残协主席，副主席人选，尤其是专职委员的选用，残联组织起着关键作用。这就给人这样的概念，即残协是残联的一级基层组织。第二，中国残联对残协的认识也经过了一个从模糊到逐渐明朗的过程。《中国残疾人联合会章程》第五章“基层组织”第二十三条：村民委员会、居民委员会、残疾人集中的企业事业单位，建立残疾人协会或残疾人小组。把残协放在“基层组织”一章中很容易让人理解成残协是残联的一级基层组织。2002年郭建模主编的《残疾人工作基本知识读本》谈及社区残协的性质时，认为社区残疾人协会既不是残联的基层组织，也不是单纯意义上的由某一特定人群构成的“协会”。但它究竟是什么性质的组织却没有作进一步说明。直到《社区残疾人协会工作规则（暂行）》第一条中阐明“社区残疾人协会是在街道残联指导下，在社区居委会领导下，社区内各类残疾人的自治组织。”其后在2005年《关于进一步加强基层残疾人组织建设的意见》中规定：残协是村（社区）的民间组织。至此，残协的性质有了一个较清楚的概念，即残协是社区内各类残疾人的自治性民间组织，既不是残联的基层组织，与社区居委会之间也没有直接行政隶属关系。

2.残协设置的规模各地差异较大

从现有的资料看，社区残疾人数少则3人，多则50人。设置原则影响着其规模，归纳起来，残协设置有几种标准。一是按照对应社区的原则设置残协。《广东省全面推进社区残疾人工作实施意见（2004～2005）》明确“原则上每个社区对应建立一个社区残疾人协会。残疾人人数在50人以下的社区，可在邻近社区联合成立社区残疾人协会。”这就意味着，社区残协建立的条件之一是残疾人口至少是50人。二是按照社区残疾人数量设置残协。深圳福田区在全区92个社区凡是有超过6个残疾人的社区成立残协。济南市残联发文规定，残疾人人数少于20人的社区，原则上不选聘联络员，可与相邻近的社区合并选聘联络员。乳源瑶族自治县要求残疾人口在3人以上的村委（社区）成立残协，残疾人口在3人以下的村委（社区）成立残疾人小组。大连沙河口区，需要有3～5名残疾人和亲属。三是按照社区总人口来建残协。芜湖市鸠江区要3000人以上社区残协才设立一名残疾人专职协理员。四是按照社区的自然条件结合社会因素来设置。河北省没有单纯以行政村或自然村为单位来建立协会，如邯郸市永年县，一个自然村有1万多人分成了5个行政村，则以行政村为单位；承德市平泉县一个行政村下辖5个自然村，但各村交通不便则以自然村为单位。由此可见，残协设置的规模差异较大。

3.残疾人专职委员的选用存在争议

目前，绝大部分残联工作人员主张残协专职委员要由残疾人或残疾人亲属担任，其观点有两个，一是残疾人专职委员与服务对象之间联系更为紧密，可以更好地为社区残疾人就近就便提供康复、教育、调查摸底等服务；二是选聘残疾人担任残协专职委员，其本身就是开发社区残疾人就业岗位、实现政府购买残疾人就业公益岗位的一种新路子。实践证明，残疾人担任专职委员充分地发挥了这两方面的作用。但是学术界很多学者认为干残疾人工作的应该是专业人士、社工。2006年广州珠三角残疾人事业理论研讨会上，朱明、谭磊等从残疾人的特殊需要及社会工作队伍的专业性等方面出发，阐明了残疾人工作需要社会工作者的参与；苏巧平等大胆提出要改变基层残疾人组织的形式，在社区要建立残疾人社会工作站，其工作由专门的社会工作者来完成。梁左宜认为如果社会将残疾人工作看成不需要专业就可以做好的行业，那么社会或组织人事部门会把基层残疾人工作岗位视同“安置性岗位”。

4.残协工作机制还有待完善

残协有了机构、服务内容、工作人员，但是在有效运作等机制方面还需要长期探索。比如，如何建立必要的保障机制以保障残协经费、工作人员的工资等；如何使服务机制更灵活，实实在在为残疾人提供康复、就业、教育、生活等服务。总之，如何为残疾人服务，并且为残疾人服好务，是摆在各级残联和残协工作者面前的难题。

针对上述问题，围绕残工委《关于进一步加强基层残疾人组织建设的意见》中提出村（社区）残疾人协会建设机构健全规范、队伍稳定实干、服务功能完善的目标，谈谈自己的看法和建议：

首先，统一认识，积极培育残协作为自治组织的角色。残协等社区自治组织的登记管理问题已引起了有关部门的关注。为适应这种形势，各级残联要解放思想，统一认识，自觉推动残协从扶持为主到自我发展与扶持相结合的民间组织运作阶段的转变。

第二，深入调研，科学确定残协的规模。残协的规模到底多大才合适，这不是几个文件或是有关人员想当然就确定的问题。残协的规模牵涉到工作人员的数量、能力，社区的大小，残疾人的数量、类别，残协的工作内容和任务等多方面，只有将这几方面的内容综合考察，深入调查，才能最终科学确定残协的规模。这样做，既能避免单一按社区或按人数进行一刀切建立残协的办法，又能防止人数过多而服务不够或人数少而工作吃不饱的现象。

第三，招贤纳能，提高残协专职委员的工作能力。残协主席由村、社区主任、副主任担任，他们不可能对残协工作躬亲事问。残协工作主要依靠专职委员。选聘残疾人或残疾人亲友担任专职委员，有其现实性和必要性。但是要做好残协的各项工作，需要相关专业知识，是否也可以考虑愿干、能干的健全人。邓朴方主席在论及处理选用残疾人干部和健全人干部的关系时说：我们要防止两种倾向，一种是不尊重、不理解残疾人干部，不注意发挥他们的作用，这是不可取的；一种是认为残疾人工作只能由残疾人自己来干，这也是不可取的。所以残协在选聘专职委员时，既要充分挖掘出基层优秀的残疾人，也要考虑吸收有志于为残疾人服务、且有能力的健全人。利用残健结合的优势，以有效的工作、良好的服务树立残协形象，提高残协的社会影响力。

第四，整合资源，完善服务功能。残协人手少、经费有限，这就要求残协有整合资源、积极参与，灵活变通的意识，把社区残疾人调查摸底、社区康复、教育、就业、维权等多方面工作贯穿到社区各项建设中。一是主动介入到关乎残疾人利益的社区工作中去。比如，配合社区康复站做好残疾人康复需求摸底，协调社区教育机构，解决残疾人的就学问题。二是充分发挥社区人力资源优势，组建志愿者队伍，营造扶残助残氛围。残协工作人员不可能什么事都能自己解决，可以凭借社区人才优势,向社区有关专业人员咨询，以获得帮助。三是与邻近社区联合，发展特色服务。一个社区在资源上有强有弱，眉毛胡子一把抓，可能什么也抓不到。因此，在发展社区残疾人服务项目上，可以取长补短，一个社区有幼儿听力康复项目，邻近社区就可以发展之外的比如智力障碍幼儿的康复点，这样既可以避免资源浪费、重复建设，又能实现优势互补。

（广东省东莞市残联）