保障林权方能促进集体林权改革

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摘要：集体林权制度改革为何反使集体所有林遭到毁灭？本文以诺斯的产权理论为理论工具，在分析了贵州省龙山村的集体所有林遭到人为毁灭的原因后，提出两点建议，选择适合当地情况的林业产权制度安排能够明晰林业产权，而依法加强对个人林业产权的保护，是集体林权制度改革推进的关键。

关键词：集体林权改革 林业产权 诺斯 产权理论

自08年我国全面推行集体林权制度改革以来，林改工作在全国进展顺利。这次改革的主要的内容就是，在保持集体林地所有权不变的前提下，将林地承包经营权和林木所有权落实到农户，确立农民作为林地经营权人的主体地位，使农民真正拥有了林地的经营权、林木的所有权及处置权和收益权。①但是在改革中也暴露出不少问题，在极个别林业执法力量欠缺地区甚至出现了极端的滥伐集体所有林事件，严重破坏了当地的生态环境，引发了一系列问题。意在优化林业资源配置的改革，为何会引发集体所有林遭到人为的毁坏？本文谨以贵州省岑巩县客楼乡龙山村民小组（以下简称龙山村）集体林权改革实践为例②，从诺思的产权视角分析，缘何出现与改革预期相背的结果，并指出一些在集体林权制度改革深入推进过程中应当引起人们警示的地方。

一、集体所有林遭到毁坏的情况简述

龙山村位于贵州省东部，当地居民以种植和畜牧为生，林地的主要功能是提供薪柴。由于家族的传统，百余年来，集体山林严禁村民采伐，且注重林木养护，因而林木茂密，野生动物繁多。起着保护当地生态环境，涵养水源等作用。全村共有村民46 户，总人口为206 人。村集体所有的山林总面积约为50hm?， 而其中的36.67hm? 为村民的自留山，另外的13.33hm?为集体所有林地。

近些年来，由于木材价格飞涨。受到利益的驱使，村里个别不法分子开始偷伐集体所有林的木材出售。对于这种犯罪行为，地方林业执法部门采取不作为的态度，不仅助长了偷伐行为，还诱使部分村民也滋生了砍伐行为，偷伐渐渐变成了明砍，将集体所有林破坏殆尽。2008年底，龙山村开始了集体林权制度改革，对村民的自留山林确认了经营权和林木所有权，还将集体所有林也平均分配到各家各户。由于该村的村民普遍缺乏林业生产经营的经验，又没有多余的劳动力去管理属于自己的山林，加上林木偷伐日益猖獗。大多数村民们只能对分配到户，早已千疮百孔的集体所有林进行了毁灭式的开采。改革完成后不到半年时间，集体所有林几乎遭遇灭顶之灾，给当地的生态环境和村民的日常生活带来了一系列严重的问题。

二、集体所有林遭到毁坏的原因

龙山村集体所有林遭到的毁灭，在林改之前，是地方林业执法部门不作为纵容不法分子和部分村民偷伐的恶果；而在无视这个问题严重性的情况下，又草率的进行了集体林权制度改革，最终酿成了悲剧。由于该村处于少数民族贫困地区，除了上述提到的原因，其他的经济、政治、社会原因还有很多。但是可以看出贯穿于改革前后，最根本的问题是集体所有林的产权不是一种有效的产权，而且集体林产权没有得到国家的有力保障。笔者得出这样的结论是因为，以科斯、诺斯为代表的新制度经济学家曾指出，在存在交易费用的世界里产权安排对经济绩效有根本性的制约作用。③

（一）改革前后，集体所有林的两种产权都不是有效的产权

诺思曾如此描述:"政府一般会保护和建立产权, 因为他们可以比私人自发团体以更低的成本做到这一点。但是, 政府的财政动机也许会引导建立对增长有害而不是有益的产权;因此, 我们不能保证有效率的制度安排总会出现"。改革前，集体所有林是国家控制，但由集体承受其控制后果的一种林业制度安排，国家控制的集体所有林，"存在着对共同生产监管活动缺乏激励而导致的无效率"。而改革后，虽然林权从集体所有变成了个人所有，但对村民们而言，自主管理和法治的力量同时缺失，保护个人林权的成本远远高过收益，私有林权也就丧失了其原有的意义。当一项私有产权的履行和保护费用极高的时候，从资源配置的帕累托效率观点来看，公共性资产的公共产权（或社团产权）安排反而是相对有效率的④。所以，在产权得不到保障的情况下，草率完成了集体林权改革，这样的制度安排无疑是没有效率的，只会加速集体所有林的毁灭，这里也联系到了第二个问题，即林权的保障问题。

（二）集体所有林的产权一直都没有得到国家的有力保障

"光有排他性的产权安排是远远不够的, 关键是对可交易的产权的保护性制度安排。"改革前，集体所有林业产权的保护成本很高，无法对林权实施保护性制度。主要原因是，面对经济价值日益走高的林木，不法分子受"搭便车"的动机诱使大肆偷伐集体林木。而农民的文化水平普遍比较低，对公共物品维护意识较差，甚至参与到破坏集体所有林的行列中去。集体林权改革的本意是通过明晰林权，解放林业生产力。但现实情况是林业生产周期相对较长，因而生产中极易出现短期投资行为⑤。这种情况在像龙山村这样"林业经营方式落后，林业经营理念缺失"的地方会表现得尤为突出。其具体表现就是，如果对于具有很强社会福利性质的集体所有林，只是简单地将其林木所有权均分到户，在村民难以自力进行长期经营，当地又不对林地流转机制加以完善，而实际上的林木所有权依然没有得到保障的窘境下，杀鸡取卵式的采伐就成了村民唯一的选择。

三、集体所有林遭到毁坏的警示

一个社会如果明确规定每个人的所有权并为这种所有权提供有效保护, 促使个人获得最大的收益,那么, 这个社会就更富于革新精神, 使经济增长；相反, 如果一个社会规定个人权力的制度不明确, 社会的保护结构没有效力或故意限制个人的所有权, 这个社会的进步就更慢, 更难使经济增长。⑥

(一)明晰的林业产权对林业发展意义重大

"明晰的产权是市场交易的前提, 而产权的不明晰则会导致市场交易的停顿和市场秩序的无效。"明晰的产权清楚地界定了人与人之间的权利和义务关系。一旦产权以权威的方式确立下来，人们如何行使其产权都不会受到他人或国家的无端干涉, 从而使人们从事经济活动的交易费用大幅下降并且变得可以预见, 这就使得产权的激励功能可以充分发挥,社会资源因此而得到充分利用和合理配置, 经济增长的原动力也就源源不断。

要达到明晰林业产权的效果，在改革中的实际做法就应该是，集体林权制度改革不能凌驾于现实、照搬理论。只有在充分的了解当地政治、经济、社会情况的前提下，确立一种能确实保障个人在林业生产和经营过程中所产生的增加值中有合理的部分真正归属个人, 而且允许个人占有（使用）和转让其合法林业产权的所有权体系，而这才完成了明晰林业产权最基本的一步。在选择林业产权制度安排的形式时，无论采用个人林业产权还是集体林业产权或者是混合使用, 只要该林业产权安排尊重并保护个人的合法权益, 符合国情和当地的实际情况，则都是有效的、可行的。"任何时候、任何情况下, 明智的公共权力拥有者都不应迫使企业和个人承受过重负担, 以免对本国、本地经济发展造成不可估量的伤害。"

(二)加强对林业产权的保护对集体林权制度改革至关重要

按照诺思的所有权思想, "公共权力拥有者必须为个人和企业的生产经营活动创造宽松自由的市场环境, 提供低成本、高质量的社会服务, 保障生产经营者能够得到最大限度的合理增益, 个人和企业的合法权益免受各种无端侵害"。林业资源是有限的, 围绕着对林业资源的争夺, 市场交易者（包括村主、偷伐者、地方政府的林业部门等）必须进行博弈, 博弈的基础是规则, "遵守契约是最基本的规则, 是对交易双方产权的最好保护", 政府是保证市场交易安全的"第三方制度安排的极端形式", 它为市场交易提供安全和保障。在政府的监督下, 交易者的合作有了保障,社会的交易成本降低, 社会效率就会有所改善。国家的地位决定了其在制度的生产、安排上具有规模经济的特质，因此地方政府应该成为当地林业发展主要的制度供给者。但是地方政府作为"经济人"提供制度有两个目的:一是制定形成"产权结构的竞争与合作"的基本规则,这能使地方政府的自身利益最大化，为了达到这个目的,地方政府就会放弃降低交易费用和创新制度的本意,这就会妨碍林业经济的增长;二是在第一个目的的框架中地方政府会制定一套使社会产出最大化并有效率的产权以推动经济增长。诺斯认为这两个行为目标之间存在着冲突。

因此，在林权制度改革中，一方面，应当通过地方政府制度创新，来实现林业产权的界定和保护, 降低交易费用, 减少搭便车行为, 使私人收益接近于社会收益, 激励个人和组织从事生产性活动, 实现经济增长。另一方面，地方政府要创造机会，让群众参与到制度的生产中来，帮助矫正地方政府的不当行为；增强村民自治力量，让其能够有效的保障自身的权益,建立一套能有效约束政府行为的制度, 防止地方政府滥用其主导权。只有这样，我国的集体林权制度改革才能使农民获益，才有望实现林业的生态效益和社会效益的双丰收，最终实现我国林业的可持续发展。

注释：

①石连明. 深化剑河林权改革，推进林业发展[J].植树造林,2009（6）:52

②本案例摘自罗永剑,金建君,江冲.加强林权保障是集体林权改革成功的基础--对贵州省龙山村集体山林毁灭的思考[J].林业经济,2011（2）:23-2

③王长生, 宋玉祥. 诺思的产权理论及启示[J],2008(5):6

④张军. 现代产权经济学[M]. 复旦大学出版社，1994.20-21

⑤韩立达，徐怀卫. 中国集体林权制度改革的回顾与思考[J]. 林业资源管理，2009(1)：14-18

⑥南江波. 诺思的所有权思想及其启示[J]. 黑龙江社会科学, 2004(3)：42

参考文献：

[1][美] 道格拉斯·诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海: 上海三联书店, 1994.

[2][美] 道格拉斯·诺思.西方世界的兴起[M].北京: 华夏出版社, 1999.

[3] 诺思.经济史中的结构与变迁[M].上海: 三联书店, 1994.

[4] 王长生, 宋玉祥. 诺思的产权理论及启示[J],2008(5).

[5] 南江波. 诺思的所有权思想及其启示[J]. 黑龙江社会科学, 2004(3).

[6] 邱晓兰，刘燕娜，肖友智. 林业产权制度与交易费用[J]. 中国林业经济, 2008(1).

[7] 罗永剑,金建君,江冲.加强林权保障是集体林权改革成功的基础--对贵州省龙山村集体山林毁灭的思考[J].林业经济,2011（2）.

作者简介：杨懿（1987-），女，苗，贵州人，上海大学公共管理系，行政管理研究生。