从韩国IPTV发展历程看我国三网融合的监管政策
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摘要：三网融合并非三网合一，也不仅仅是三网在技术层面上的融合，更是涉及社会各个层面的融合，尤其是适应各国国情的政策的融合。我国三网融合从概念提出至今已有十余年之久。它虽已成为国际发展的主流趋势，但在我国进程相当缓慢。本文首先回顾三网融合在我国的发展历程，总结监管政策不到位是我国融合产业发展缓慢的首要原因。从分析韩国iptv发展历程中获得对我国三网融合监管政策的启示。
关键词：三网融合；监管；IPTV
中图分类号：G221 文献标识码：A
作者简介 方芳，华东政法大学外语学院讲师，上海201620；上海外国语大学国际关系与外交事务博士研究生.上海200083
三网融合是指电信网，广播电视网和互联网在向宽带通信网、数字电视网和下一代互联网演进过程中，三大网络将整合成为标准统一的信息通信网络，其技术功能趋于一致，网络互联互通，无缝覆盖，业务范围互相渗透和交叉。最终，三网融合向用户提供包括语音、数据、图像等综合多媒体的通信业务。采用三网融合方案后，用户只需安装一个网络就可以完成上网、看电视、座机通话等所有日常信息处理。由一家运营商提供所有服务，将提高通信系统的复用效率，减低运营成本，从而为用户带来更多的实惠。“三网融合”是一项利国利民的方案。这个概念在上个世纪90年代就已经被提出。
一、我国三网融合发展历程
1997年4月国务院在深圳召开的全国信息化工作会议通过了“国家信息化总体规划”，提出我国信息基础设施的基本结构是‘一个平台，三个网’。一个平台即指互联互通的平台，三个网即指电信网、广播电视网和计算机网。2001年3月“三网融合”第一次写入国家的五年规划中。2006年3月“十一五”规划提出：“积极推进三网融合”，并在技术和资源整合方面对推进三网融合做了明确的要求。
2008年1月国务院在《关于鼓励数字电视产业发展的若干政策》（[2008]1号）提出以有线电视数字化为切入点推进三网融合。2009年5月，国务院批准发展改革委《关于2009年深化经济体制改革工作意见的通知》（国发[2009]26号），第一次允许广电和电信企业互相渗透、双向进人。2010年1月召开的国务院常务会议进一步提出三网融合的阶段性目标：2010年至2012年重点开展广电和电信业务的双向试点；2013年至2015年，总结推广试点经验，全面实现三网融合发展。
2010年7月国务院正式公布了第一批包括北京、上海、杭州在内的共12个城市入围的试点城市名单。2011年12月，国务院公布第二批三网融合试点城市，包括天津、重庆两个直辖市、22个省会城市与18个其他城市，总计42个城市人选。继2010年7月公布第一批三网融合12个城市后，所有省会城市均已列入三网融合试点范围。
从1997年三网融合概念的提出到现在的试点，这一进程前后历经15个春秋。虽然三网融合的工作先后被列入国家“十五”、“十一五”和“十二五”规划，但是其相关工作一直处在徘徊不前的状态。在三网融合的推进过程中，面临的最大障碍不是技术、网络和商业模式等，而是监管政策方面不到位。
二、我国三网融合进展缓慢的原因
从三网融合概念的提出至今已历经15个春秋。如今，三网融合已成为国际发展的主流趋势，但在我国却一直以“龟速”前行，目前仍处于初步发展阶段。影响我国三网融合顺利前行的因素主要集中在业务、技术、体制和法规四个方面。
（一）业务面
三网融合的重点在于业务创新。国内电信IPTV增值业务有三类：应用类、信息类和视频类。应用类业务是指用户按照自身需求与系统交互，获取相关信息或参与娱乐项目的业务；通信类业务是指与短信中心，彩信中心和邮件服务器间建立互联，实现收发短信、彩信和电子邮件，以及与固话用户，手机用户实现可视通话；视频类业务泛指数字电视和IPTV。目前电信基础业务已趋于饱和，利润的增长率较低。盈利的困境是推动三网融合产业链的现实瓶颈。是否盈利取决于能否开发与不同终端相关联的视频创新业务。
（二）技术面
三网融合的难点在于基础设施铺设和改造。由于三网融合背景下集总式监管中心难以承担对整个网络信息的监控工作，采用树状结构的分布式监控体系要求我们对现有网络架构进行改造。而在改变系统架构的同时，必须对现有的不同性质的物理网络进行整合。由于北京、上海和广州等信息化程度高的一线城市，现有的网络布局错综复杂，存在着重复建设、资源浪费等问题，实现三网融合的成本及阻力大于网络结构简单的中小型城市。而我国中西部地区的网络普及率很低，整体网络基础设施条件远不及东部沿海地区。因此基础设施的重复建设与滞后是全面实施三网融合的直接障碍。
（三）体制面
三网融合的关键在于监管格局的改变。在我国，两大行业管理部门一一广电总局与工业和信息化部成为各行业的管理部门，分别管理广播电视电影、通信和互联网三个行业的发展。互联网纳人电信管制体系中，广电与电信分业监管，各自的管制重点不同。广播电视管制重点在于“维护意见表达自由及保障多元文化的价值”，因此对于传播的内容施以管制。而电信的管制重点则在于“避免电信业者掠取超额利润及确保所有国民能够平等的获取电信服务，因此对于业者的进出市场，价格决定等经济活动加以管制并要求业者负担普及服务的义务。”这种监管体制形式上是两大部门的职责分工，实质是两大利益团体角力。新形势下融合业务的跨行业特征对我国现行的以纵向产业划分的监管体制形成挑战。分业监管的体制势必会形成行业壁垒，使行业之间很难相互进入、更难达融合。因此，电信广电的分业监管使我国融合产业严重滞后。
（四）法规面
三网融合对目前我国的法律架构形成挑战。我国通信产业的法规架构是以平台分割为特征的，即电信业归电信法调整，广播电视业归广播电视法调整，计算机互联网则纳入电信管制体系中。《中华人民共和国电信条例》定义“电信”为“利用有线、无线的电磁系统或者是光电系统，传送、发射或者接收语音、文字、数据、图像以及其他任何形式的信息活动。”凡使用双向、点对点传播方式的通信媒介则属于电信的范畴，须接受电信法的管制。传播范畴内的通信媒介均使用单向、点对面的传播方式。他们根据其所使用平台的性质分别接受无线广播电视法、有线广播电视法、卫星广播电视法的管制。而三网融合背景之下出现的产业不受平台限制，因此难以用现有的法律框架对这些因推进三网融合带来的新业务加以管理。
我国三网融合前行过程中在业务、技术、体制、法规等层面均遇到阻力。然而监管体制是目前三网融合的最大障碍。北京邮电大学教授吴洪在接受《通信信息报》的记者采访时说到：“‘三网融合’在技术上根本不存在问题，主要的障碍在政策上”。因为多头监管会导致标准、终端等问题的技术标准不统一，从而制约三网在技术和业务层面的发展。而电信和广电领域的法规则是协助监管执行、维护产业正常运行的。这些法规层级低、都是行政法规等其他规范性文件，没有明确规定部门分工的效力阶位更高的法律。
三、韩国IPTV发展之道
（一）IPTV：三网融合的最佳切入点
IPTV是三网融合的最佳切入点。一是因为IPTV为三网融合提供了最佳的商业模式。在我国，发展IPTV最经济最便捷的方式就是由广电网提供IPTV的内容，电信运营商提供IPTV的基础网络设施。二是因为IPTV成为推动三网融合产业链的突破口。IPTV（Internet Protocol Television）是采用互联网基本的IP协议在宽带网络上传送数字电视。可以说，它既是传统电信业务的新形式，也是传统电视业务的延伸。电信基础业务和传统的有线电视业务都已趋近饱和，利润增长点很低，而新型IPTV业务可以同时拓展电信和广电的业务范围。
（二）与中国情境相似的韩国IPTV的发展
韩国IPTV在发展历程中遇到了由分业监管格局引发的问题，这与中国目前融合产业的境遇及其相似。韩国具备良好的推广IPTV的技术基础和市场条件，因为韩国有着相当发达的网络技术和宽带设施。早在上世纪90年代韩国就制订了要发展成信息文明社会的目标。从1999年开始韩国每年都会有发展宽带的相关政策出台，政府极力推动信息通信产业的发展，2003年制定了“IT839战略规划”，2004年是宽带综合网络计划，2009年提出“绿色IT国家战略计划”。在网络基础设施建设中，韩国政府的巨额资金使韩国各地区得以快速布建宽带网络系统，宽带速度也已领先美国15年。2008年的数据显示韩国宽带普及率已经达到80％，首尔更是创记录的107.8％。在网络建设方面，不论技术还是政策，韩国都走在世界的前列。因此，韩国发展IPTV的技术实力十分雄厚。然而先天条件优越的韩国在推动IPTV时“难产”。
韩国的电信行业和广播电视行业属于分业监管，和我国的两大行业监管模式相似。电信业监管机构有信息通信部和通信委员会。其中，信息通信部负责通信业事前监管，通信委员会则负责事后监管。广播电视委员会是所有广播电视媒体内容监管的统一机构。两大部门长期利益争斗严重制约了包括IPTV在内的融合服务在韩国的发展。
韩国的电信运营商一直面临不能“名正言顺”地提供IPTV业务的尴尬，因为韩国国内两大行业的长期博弈导致行业壁垒。电信和广电行业互不准入。韩国电信运营商对IPTV业务早已是“摩拳擦掌”，因为韩国固网运营商已面临业务面拓宽，利润增长的瓶颈。2007年第三季度韩国固网运营商KT集团的运营利润为4.4亿美元，比上一季度的4.74美元下降了7.2％，净利润同比下降了2.4％。但国内一直没有通过相关的法律允许电信运营商发展IPTV业务。
这一局面在2007年底被改变。韩国国会于2007年12月28日通过了一项关TIPTV服务的法案，允许固网运营商提供IPTV节目。法案明确了两点：第一，韩国的广播电视公司可提供全国性的IPTV服务，但市场占有率不得高于三分之一；第二，韩国的固网运营商提供IPTV服务无需另外成立下属公司。此前由于行业壁垒使得韩国IPTV业务“难产”，姗姗来迟的IPTV法案获得通过，打破了韩国电信和广电的行业壁垒。韩国的IPTV发展进入实质性发展阶段。
韩国的市场调查显示超过80％的用户愿意使用IPTV业务。那么对于这样一个有潜力的市场电信和广电会呈现怎样的竞争格局？韩国的电信运营商提供的IPTV业务在视频内容和质量方面比有线电视运营商更具优势，在功能实现方面更胜移动运营商。IPTV产业链中的其他环节，比如IPTV机顶盒制造商、内容提供商和系统设备制造商都将从中获益。因此，法律的支持强行打破此前电信和广电坐享垄断利益的两极格局。
然而电信和广电的博弈并非一朝一夕之事。两个部门之间的合作岂能一蹴而就。韩国IPTV的监管又成为电信和广电博弈的一大领域。信息通信部和广播电视委员会对IPTV服务属性的定位有分歧。信息通信部定义IPTV属于高级电信业务的产物，是传统电信业务的新形式，属信息通信部的监管职责范围，而广播电视委员会则认为IPTV属于广播服务，是传统广播业务的新形态，属它的管辖范围。实际上广电想借对IPTV的掌控平衡有线电视运营商与电信运营商在同一市场进行竞争的劣势。因此信息通信部和广播电视委员会对IPTV监管发生的争执制约了韩国IPTV市场的扩大和活跃。为解决这一难题进一步推动IPTV产业发展，韩国政府有意设立一家同时管辖两个领域的新监管机构“广播通信委员会”，但信息通信部和广播电视委员会对协调委员会的主导权又互不相让。信息通信部提议将目前韩国按行业划分的水平监管变为按网络和内容划分的垂直监管。信息通信部控制网络，广播电视委员会监管内容。广播电视委员会拒绝接受。政策壁垒仍旧使得韩国IPTV“待字闺中”。但是随着电信和广电业务的展开，两个行业之间的业务界限日趋模糊。韩国业界对此也深感困惑。2008年9月韩国电信监管当局通信委员会向三家运营商发放IPTV许可。这三家运营商分别是韩国电信KT，Hanaro电信和LG Dacom公司。三家公司被要求在2009年3月之前提供IPTV业务。至此韩国IPTV向前迈进关键性一步，完成了从被限制、到被放开、到被许可的过程。2009年1月韩国才开始正式启动IPTV电视服务。9个月之后用户已突破百万大关。这样的发展势头可谓迅猛。
（三）我国IPTV发展的困境
在我国，发展IPTV最佳的商业模式是由广电网提供IPTV的内容，电信运营商提供IPTV的基础设施。目前我国广电集团掌握IPTV的牌照审批权，而电信控制着号码及IP的分配权。广电和电信两大部门因行业壁垒合作并不顺畅。IPTV牌照分三类：全国性运营牌照、地方牌照和行业牌照。获得全国性牌照的企业并不能在全国范围内随意开展IPTV业务，必须获得广电总局的另行审批才可以在当地开展IPTV服务。已经获得全国性IPTV牌照的企业有上海文广、央视国际、南方传媒、中国国际广播电台。拥有地方牌照的运营机构有杭州华数和江苏电视台。这两家机构只能在规定地域内开展业务。还有一家民营企业一一北京华夏安业科技有限公司获得行业牌照。它只能在电视机终端上运营教育行业的内容。目前电信运营商没有一家获得IPTV运营牌照。国内的大部分电信运营商面临尴尬，他们无法获得IPTV的主导权，可又不愿仅充当网络运营商的角色，因此推动IPTV发展的积极性不高，致使IPTV发展进程缓慢。
广电和工信部的纷争还集中在网络视频内容的监管权。目前我国对网络内容提供商通过互联网向PC终端用户提供的视频内容的性质还没有明确的界定。若视频内容被定位为信息服务，则由工信部监管；若被看作是电视节目，则由广电总局管辖。
两大部门之间的利益难以调和，即便是广电部门之间的部门利益也难以协调。上海文广在杭州和泉州两地推广IPTV时遇到来自当地文广部门的阻力。两地文广部门认为，要在当地开展IPTV，仅仅具有在全国范围内开展IPTV业务的资质是不够的，还需要经地方各级广播电视行政部门的审核，并重新得到广电总局的审批。
在我国电信和广电两大部门的博弈并非始于今日，而IPTV是广电和电信两个行业的共生产业。因此之间的合作有个长期的过程。随着宽带发展和IPTV的发展，全球都在面临着监管政策怎么跟上的问题。四、对我国三网融合监管政策的启示
（一）放松管制，允许电信与广电不对称准入
从韩国IPTV发展之道可以看出尽管韩国的宽带设施和普及率都处于世界发达国家的前列，但由于IPTV业务准入的问题迟迟未解决，韩国的IPTV业务一直没有商用，直至2007年出台法案，允许韩国电信开展IPTV业务，并对电信和广电的IPTV市场占有率做出规定。我国已在2009年5月，国务院批准发展改革委《关于2009年深化经济体制改革工作意见的通知》（国发[2009]26号），第一次允许广电和电信企业互相渗透、双向进入。但广电集团手握IPTV业务的“生杀大权”，电信企业面临无法获得IPTV经营许可证的困境。
在我国，由于在基础设施和网络资源方面，广电与电信的发展实力悬殊颇大。若直接采用双向进入模式，放开市场公平竞争，可能会出现广电企业的IPTV业务市场份额远低于电信企业市场份额的格局。这样不利于电视产业的促进发展。在我国，广播和电视充当了党国的“喉舌”，对国家的政治、经济和文化的安全有重要影响。政府对电信进入广电市场应采取谨慎的态度。在融合的初期，政府可以采取保护广播电视业的做法，但要适度，否则会扼杀电信行业对融合产业的积极态度，不仅会抑制融合产业的向前发展，更会削弱电信业的进一步发展空间。在融合的初级阶段，政府可考虑制订相关法规，对电信和广电部门的IPTV市场占有率方面做出规定。通过类似法规的出台可以宏观控制电信和广电的不对称准入。选择电信和广电的不对称准入模式是考虑广播和电视产业的特殊性，一方面考虑保护有线电视业，允许其经营部分电信业务，促进电视产业的发展，等其具备与电信运营商进行全业务竞争的实力时，可考虑进一步放松管制，放开市场。至于两个行业是否彻底达到双向的对称准入，就目前我国国情而言，取决于对IPTV及其他融合业务的内容采取何种监管模式。在三网融合背景下产生的新媒体向大众传输的内容必须受到政府部门的监管。这对国家的政治、经济稳定是至关重要的。传统电视节目的监管均由广电总局掌握。目前IPTV的内容亦如此，因为至今没有合适的监管模式可供尝试。然而融合背景下的节目边界模糊、来源多样，监管方式不能照葫芦画瓢，全搬传统电视节目那套。若能提供适合融合背景下业务内容的监管模式，又能保证双向准入后广电的发展空间，那么相信电信企业获得IPTV牌照也就不会如此困难。
（二）建立适合我国国情的监管体制
尽快建立一个适合自身发展需要的监管机构是世界上推进三网融合的各个国家和地区都须解决的问题。根据监管机构融合的不同程度，国际上经历三网融合过程的国家和地区采取的监管模式可分为两种：独立监管模式和融合监管模式。独立监管模式是指不设立统一监管机构，而是将内容和网络分开监管或者将电信与广电分开监管。前者又被称为垂直监管，后者为水平监管。与独立监管模式不同，融合监管模式是指原有电信监管机构和原有广电监管机构融合为一个大的监管机构，对电信和广电业务进行统一监管，不再进行区分。有些国家和地区采用网络和内容的垂直划分方式分部门监管，有些则采用水平方式分行业来监管。
目前我国对电信、广电和互联网的监管属于水平监管方式，即分业监管。电信和互联网行业由工业和信息化部监管，广播电视由国家广电总局监管，传送内容由总体把控。电信与广电之间“打架”先例也不少，归根结底源于两者之间的利益冲突。水平监管模式的弊端在于各行业监管机构间存在的利益冲突很难协调，行业壁垒也难以被打破，严重制约三网融合进程的推进。
韩国政府设立了一家同时管辖两个领域的新监管机构“广播通信委员会”。这种做法在世界其他发达国家较为普遍。英国于2003年整合了5家相关行业的监管机构后成立了独立统一的行业主管部门英国广播监管局：OFCOM （office ofCommunication）。OFCOM不再分别对广电和电信进行监管。美国于1934年根据《1934年通信法》成立监管机构美国联邦通讯委员会（FCC），该机构对广播电视、电信与互联网依法实施统一监管。OFCOM和FCC均独立于政治。我国可以借鉴国外经验设立一个建立在工信部和广电总局之上的管制机构，将电信、广电、互联网的监管纳入统一的综合管理框架。它既要经济独立，须超脱电信和广电两个部门的利益，又要政治独立，在两个部门之上直属国务院管辖。在机构内部，初级阶段可以依然延续传统以纵向产业划分为核心的监管体系，慢慢过渡到以横向功能划分的监管体系，将内容和网络的监管相分离。从消费者、技术与市场等多角度综合考虑制订符合社会效益的管制政策，实行公正、有效的市场管制。
（三）制定向电信和广电选择合作倾斜的政策
2009年1月韩国才开始正式启动IPTV电视服务。9个月之后用户已突破百万大关。这样的发展势头使韩国的电信和广电都获利不少。电信和广电选择合作还是博弈很大程度取决于各自目前的地位和合作后的获利空间。法国IPTV发展则是很好的例证。法国在欧洲已成为IPTV的领头羊，也是世界上IPTV发展最为成功的国家之一。业内人士认为法国IPTV发展顺利归功于电视广播商和电信运营商之间很早就建立了合作关系。电信和广电企业都约好一块分享“蛋糕”，同时也都意识到不能期望分得太多。双方凭借各自在IPTV这条产业链上的专长保留老客户，并在各自感兴趣的领域发展新客户。因此法国的电信和广电的合作关系推动IPTV进展顺利，并且使双方都获益。
目前在我国，电视节目有三种传输方式：卫星传输，地面广播和同轴电缆传输。卫星传输主要面向农村和边远地区等人口密度较稀疏的地区，而地面广播及有线电视广播主要服务于城市居民。随着城市基础建设改造和城市化进程的加速，有线电视逐步替代地面广播，成为居民主要电视接收形式。作为卫星接收的直播星技术目前正面临3G网络下的视频点播的挑战，有线数字电视广播业务也受到IPTV的冲击。电信的基础业务也已趋于饱和，利润增长率很低，需要开发新业务。客观上说，双方都需要融合业务，并都有从中获利的空间。IPTV是契机。电信和广电应该更多地考虑合作后的绝对收益，而非相对收益，或者说各自的长远收益。如果仅仅维持你中没我，我中没你的思维定势，就会步入恶性竞争的怪圈。所以眼光一定要放远，双方都须追求共同的可持续发展。同时，电信广电的合作也是将资源和技术最大化地利用，符合市场需要，符合消费者利益，达到社会效益最大化。因此政府在初级阶段可考虑制订鼓励广电和电信选择合作的政策，给融合产业增添助推燃料。